网络舆论与我国公共政策议程设定研究

网络舆论与我国公共政策议程设定研究

作者：程思嘉

来源：《管理观察》2010年第33期

摘 要：政府制定一系列公共政策，在任何时候都会面临各种各样的考验甚至挑战, 但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时, 政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。过去，议程提出者大多为决策者、政治精英、专家学者。如今，互联网的兴起为民众影响议程、参与议程提供了新的途径。网络舆论作为政策议程设定中的新型参与模式，促进了经济、文化、社会、教育等各个领域公共政策的完善。同时，它也是是我国政治民主化进步的标志。

关键词：网络舆论 议程设定 网络参与分析模式

美国学者安德森认为：“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。”简单地说，政策议程的实质内容就是社会公共问题被“升格”为公共政策问题，并开始考虑寻求解决方案的过程。

改革开放前，我国政治生活中的个人崇拜现象十分严重，政策议程的主要动力来源于政治领袖，领袖的言论不仅是政策议程设定的动力，而且成为政策本身。过去“官方决策者+传统媒体”的模式长期主导着公共政策议程的设定,公众被排除于外,并不能对公共政策议程设定模式造成影响。随着改革开放和我国社会的全面发展，信息时代、互联网的兴起,“公众+网络舆论”的模式对“官方决策者+传统媒体”模式造成了巨大冲击,为公众讨论公共事务提供了更为开放的空间,根本性地动摇了传统议程设定的基础。正是网络舆论这一新的介质，促使许多复杂的社会问题转变成为政策问题。

从公共政策过程审视我国政治体制的改革与发展，是近年来我国政治学理论研究的重要进步。王绍光曾经指出：观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。近年来，中国政策议程的设定过程中，“外压模式”频繁出现、公民在议程设定中参与程度提高……因此，议程设置越来越科学化、民主化，中国政治已发生深刻变化。循着“政策过程”这一观察视角，学者王礼鑫教授进一步研究了“各政治主体（尤其是普通公民）在公共政策过程尤其是政策制定过程中还发挥了何种作用”这一专题，并由此发现了政策过程中的政策否决现象及其研究价值。

政策否决，即政治主体行使否决权，促使决策者放弃或改变议题、决定的现象。从政治属性来说，政策过程通常是一个形成共识的政治过程。但是，议题、决定、政策等，在其议程设置、方案规划、合法化以至于执行等环节，被放弃、被否决或被基本否定，也是政治体制改革

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过程中的一种常见现象。政策否决方式包括：投票、表决、集会、媒体舆论与网络舆论等。网络舆论作为政策否决方式中的一种重要因素，发挥着重要作用。 一、传统媒体环境下的政策议程设定

“议程设定论”最早由美国传播学家马克思韦尔·麦库姆斯和唐纳德·肖在《大众媒介的议程设定功能》（1972年）一文中正式提出。文章认为：大众媒介或许无法指示我们怎么去思想，但它却可以决定我们看些什么、想写什么、什么问题是最重要的。后来的许多传播学者经过多年研究发现：公众的注意力与大众传媒的报道有着密切的相关，传媒报道的侧重点决定了百姓注意力的主次。传媒在影响民众注意力的主次结构,引导民众对于当前大事的关注以及对其重要程度的判断。

议程设置论说明，大众传媒不止是信息源，而且是影响源。它所传播信息的多寡、强调的轻重，会对受众的注意力产生即时影响，进而影响受众以后的态度和行动。

我国著名学者王绍光根据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设定的模式（见表1），并且分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势而发表了《中国公共政策议程设定的模式》一文。

这篇论文得出以下结论：在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然并存。随着专家，传媒，利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。外压模式就是打破传统媒体议程设置论的一种模式,在外压模式中，议程的提出者可以是网络舆论、非政府组织、利益集团等。通过诉诸舆论、争取民意支持,目的是对决策者形成足够的压力,迫使他们改变旧议程、接受新议程。也就是说，只有当人们遇到谓“焦点事件”,并经媒体特别是各种网络媒体连续报道后，才会引起社会的普遍关注,进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事,如灾难、事故等,这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识,希望纠正明显的政策失误。注意焦点的集中有助于打破已往的力量平衡,使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风,形成强大的民意压力,迫使决策者在短期内调整政策取向。

二、利益表达的网络舆论

网络舆论即网络参与，它是公民借助互联网而进行的有关公共事务的表达与讨论，是网络结社以及经由网络动员而引发的集体行动。根据《第25次中国互联网络发展状况统计报告》发布的数据显示，截止2009年底，中国网民规模达已到3.84亿人，较2008年增长28.9%，在总人口中的比重从22.6%提升到28.9%。网络作为利益表达的渠道，对于社会利益群体而言，可以借助网络表达自己的意见，发表自己的观点和看法。网络舆论的力量显然是一种由全部网民参与构建的合力。从力量的传导载体来说，目前主要是各大网站的论坛、BBS、博客、播客和个人网站等。互联网发展至今，已由“渠道为王”转“内容为王”，网站主动的、“推”式的高质

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量内容供应，或者“拉”式的、依靠网民来生产高质量的内容，逐步成为许多网站竞争致胜的关键。例如在国内知名社交网站“豆瓣”，大量的被动浏览型用户通常不生产内容，而那些能够积极主动生产内容(关于书籍音乐等的个人评论等)的少数活跃型网民恰恰成为该网站经营成功的基础和关键力量。

正如CNNIC的《2006年中国博客调查报告》所说:“在博客领域，同样存在著名的‘二八法则’:百分之八十(多数)的博客内容是由百分之二十(少数)的活跃博客创造的。”“二八法则”可以推论到公共事件中的网民参与中。事实上，由于博客的“知识管理工具”性质和日益普及应用，少数人得以成功地发挥他们自身原有的专业知识、社会阅历等资源的价值，使自己从一个草根网民升级为精英网民并足以影响政策议程。 三、网络议程设定的两种途径

网络自我议程提出与通过网络媒体大量登载某个议题的新闻或者评论而引发关注是如何来区分的呢？当公民利用互联网的诸多功能，如论坛、留言板、聊天室和即时通信讨论各种话题并形成网络舆论时，它就属于网络自我议程的范畴。由于中国缺少权威性的民意调查机制，网络舆论在某种程度上能够充当社会民意的“晴雨表”。另一方面，当网络媒体发表评论和观点引发关注，它就属于媒体议程的范畴，只不过表现形式跟传统媒体有所不同而已。网络议程设定与传统媒体议程设定之间是无法完全撇清关系的，网络议程设定大致可以区分为两种途径。 网络议程设定的第一种途径是：某个议题在网上引起广泛讨论，引起更多网民的关注和讨论，并形成强大的网络舆论；政府开始注意，着手解决问题。2007年10月的华南虎照片事件可谓当年中国互联网最热闹的事件之一。自从10月12日陕西省林业厅通过新闻发布会并在网上公布了由镇坪县农民周正龙拍摄、经专家反复考证的华南虎照片后，作为“拍虎英雄”的周正龙及其“虎照”迅速引发轩然大波，关于照片的真伪，遂成为各大网站、论坛和所有网民争论的焦点。网民没有盲从于政府和专家的权威，而是迅速分出了多数的“打虎派”和少数的“挺虎派”等。为了证明照片的造假，打虎派并没有满足于非理性的争论，而是各自拿出看家本事从专业角度对照片进行理性分析，以专业知识的力量颠覆了权威机构发布塑造的“拍虎英雄”说。由上可见，“虎照”事件中打虎派取得决定性胜利的关键并非来自于传统的权威，而是来源于专业型网民对照片本身科学的事实分析。网络舆论压力在此事中发挥了关键作用。因为网民对“虎照”的质疑，使陕西省有关林业部门把此事提上了政策议程，网络舆论对决策者形成足够的压力,迫使他们改变旧议程，找出事实真相。这一事实表明，注意焦点的集中使争取议程转换的意见在网络舆论里占据上风,形成强大的民意压力,迫使决策者在短期内调整政策取向。

网络议程设定的另一种途径是：某家传统媒体对个别事件的报道可能在网上引起轩然大波，形成网络舆论，使之迅速变为公众议程，并导致政府应对和解决问题。2007年的厦门PX项目在“两会”期间，经由全国一百余位政策委员提交“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，成为政协头号重点议案。提案认为PX存在生态环境安全隐患，建议迁址。

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四、政策议程设定中的网络参与分析模式

网络通过自我议程设定或者通过网络媒体大量登载某个议题的新闻、评论而引发人们关注，进而寻找焦点事件。当某个公共领域的社会问题成为焦点事件出现在网络时，它能引发众多网民的兴趣和参与，从而产生成千上万的留言和讨论。只要事件能在网民中间引起强烈共鸣，网络舆论就会如燎原之火一般迅速形成，给政策过程和决策者巨大压力。美国学者约翰W金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中认为问题流、政策流和政治流的交汇有助于一个公共问题最终被政府决策者纳入决策议程而加以解决。

联系上述华南虎案例，运用金通的多源流议程分析方法，“华虎照事件”就是所谓的问题流，它就是重大突发性事件；陕西省林业厅担保“虎照”的真实性，国家林业局的实地勘察就是漂浮在“政策原汤”上的各种意见主张的“政策流”；政治流当然就是指网民高涨的情绪，网络舆论强大的质疑声等对政策议程产生影响的因素。三流汇聚，大大提高政策制定者关注的可能性，问题日益尖锐地凸显出来，在政治力量的强烈推动下，政策议程的程序得以启动。最终农民主演的全国最大的一场华南虎闹剧，历经将近一年时间草草收场。周正龙罪有应得，打虎派收场，政府部门给了交代，承认“虎照”是假的。厦门PX项目案例中，厦门PX事件就是问题流，厦门市政府坚持在厦门开展PX项目就是政策流，厦门市民与网民舆论就是政治流，三流聚合，政策议程之窗开启。从而使得公共领域问题进入决策过程并且转化为政策问题。 至此，网络参与分析模式模型（图1）已经形成。该模型一方面引用了伊斯顿的输入、输出、反馈等基本概念，并且借用了传播学中的议程设定理论，突出网络议程设定的地位，结合金登的多源流理论分析。

综上所述，通过对网络议程设定两种途径的分析，结合约翰W金登所提出的问题流、政策流和政治流所构成的网络参与分析模型，充分说明网络舆论对公共政策议程设定的作用越来越大，它有助于一个公共问题最终被政府决策者纳入决策议程而加以解决。网络舆论从横向上说，它推动了经济、文化、社会、教育等各个领域的公共政策问题的提出到解决。从纵向上说，网络舆论在方案规划、决策合法化、政策执行和政策评估等公共政策制定过程中的各个环节都有着巨大的影响，这有待今后进一步论证。◆

参考文献：

[1] 王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学,2006,(5).

[2] 王礼鑫、杨涛.当代中国政策过程中的政策否决现象探析[J].浙江社会科学,2010，(8). [3] 徐彬,安建增.公共政策概论[M].合肥:安徽人民出版社,2008.

[4] 赵瑞峰.公共政策分析——理论、方法与实务[M].北京:中国时代经济出版社，2007.

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[5] 陈力丹,李予慧.谁在安排我们每天的议论话题？[EB/OL].学习时报网,2004.

[6] 尹冬华.公民网络参与:新政治系统理论的分析框架[J].中共天津市委党校学报,2010，