2012公共管理学论文

关键字：政府绩效 绩效测量 绩效管理 利益相关者

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前言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1政府绩效管理的内涵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

2国外学者对绩效管理的研究„„„„„„„„„„„„„„„„„1 3国内学者对政府绩效管理的研究„„„„„„„„„„„„„„„2 4简单评价„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

参考文献..…………………………………………………………………………………………..4

附录..……………………………………………………………………………………………….....4

20世纪80年代，西方国家为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机以及公众对政府满意度下降等棘手难题，兴起一场“重塑政府－建立企业化政府”的行政改革运动。在这次“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效管理——这个在企业管理中已经运用得相当成熟的管理理念被引进到政府管理中，并取代了传统的政府行政效率的理念，从而实现了“效率－绩效”的转变。在英国、美国、新西兰等国所实行的政府绩效管理中，完整体现了企业在经营中所一贯追求的效率、质量、顾客至上、力求完美的精神，取得了相当大的成效。所以，建立高绩效政府已经成为许多国家政府改革的共识。通过比较中外学者对政府绩效管理研究内容，为我国政府绩效管理的实施提供一些借鉴作用。

1政府绩效管理的内涵

绩效原本是管理学家德鲁克用来表示企业成本-收益的经济学概念，而后被广泛应用。学界对政府绩效的外延有基本一致的看法，但是，对其内涵的表达却多种多样，美国国家绩效评估小组认为，绩效管理就是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或者改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。中国行政管理学会课题组在《政府部门绩效评估研究报告》中指出，政府绩效也称为“政府生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等，不仅指字面解读出来的政府的成绩和效益，而且包括政府提供公共服务和进行社会管理的表现，以及政府在行使其职能过程中的表现。总之，政府绩效就是政府的行为结果以及行动过程的表现，一般包括绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个阶段，也就是政府及部门根据其价值选择，确定治理工具和行为选择，并对行为结果按照既定标准进行衡量并促使其做出有利于实现组织目标的改变的整个过程。结果导向、顾客导向、市场化导向成为政府绩效感绩效管理的价值追求；关于绩效测量指标有3E，即经济（Economic）、效率（Efficiency）以及效果（Effectiveness）和4E，外加公平（Equity）之说。由此看来目标管理、全面质量管理都可以看成是绩效管理的一部分。

政府绩效一般可以从三个层面体现出来，宏观层面即整个政府的绩效，中观层面即具体政府部门的绩效以及微观层面即政府工作人员尤其是领导行为体现出来的绩效，前两者基本可以统称为政府绩效，后者也就是公务员的绩效，公务员的绩效是政府绩效的基础，而政府绩效又是公务员绩效的升华和体现。从新公共管理发展的历程来看，政府绩效是工具理性和价值理性的统一，其中，值得研究的内容包括政府绩效的价值取向、绩效评估指标体系、绩效主体、绩效预算、绩效程序、绩效结果使用等多个方面。

2 国外学者对绩效管理的研究

关于国外的政府绩效到底可以追寻至何时，一般认为是从上个世纪七八十年代的新公共管理

运动开始，在经历凯恩斯主义带来的普遍繁荣之后，20世纪70年代，西方国家面临严重的政府机构膨胀、财政危机、政府信任危机等困境，于是以英国的撤切尔政府的“雷纳评审”和后续的“公民宪章”以及美国克林顿政府期间的《政府绩效与成果法案》为标志的政府再造运动在英国、美国、新西兰、加拿大、荷兰等西方国家陆续展开，并取得了显著的成效。简单地说，政府再造的是以提高政府业绩、精简机构、节约财政开支、重塑公众信任等为主要内容的企业型政府、参与式政府、解制式政府以及弹性化政府理念指导下的政府改革。

由于政府绩效本来就是从西方发展起来的，而且其制度和社会基础较好，因此，国外的政府绩效理论研究研究自然也要完备的多，其中，值得一提的是这样几个派别。

首先，是基础性研究，以美国史蒂文•科恩和威廉•埃米克为代表，其在《新有效公共管理者》中对政府推行绩效管理的原因、目标、组织结构、工作关系、管理工具、预算控制等进行了详细的阐述；

其次，是目标管理，帕特里夏•基利等著的《公共部门目标管理》指出标杆管理效果显著，确定最佳而不是最好的标杆，标杆管理需要提前进行组织准备并选择适当标杆管理程序，防止“排异性”反应，最后对标杆管理的细节问题实践的基础上做了适应性研究；

再次，是预算管理排的，以珍妮特•M•凯丽为代表，她的《地方政府绩效预算》将绩效管理转化为绩效预算，只有将政府绩效管理指标与绩效预算结合起来，才能真正地达到绩效管理的预期目标；最后，实践经验型研究，阿•哈拉契米在《政府业绩与质量测评》中选择性地介绍了荷兰、美国等西方国家的实践经验。

总体上，国外的研究呈现这样重视过程、程序、注重具体问题和案例以及积极引进私部门绩效管理的技术和工具方面，这些研究内容和方法值得国内学习和借鉴。

3国内学者对政府绩效管理的研究

从上个世纪90年代末国内学者开始介绍西方绩效预算，有关政府绩效管理在中国的理论和实务界都得到越来越多的关注。对政府绩效管理的基本理论以及国内外一些实践做法给予莫大关怀，主要体现出这样一些特点：

（1）基础性研究占了绝大多数。与国外成熟的研究相比，国内的很多研究都只是基础性研究，中国行政管理学会课题组对政府绩效评估的基本理念、功能、国内外发展趋势、特点、评价主体、我国政府绩效评估的现状和问题以及对策建议做了一些基础性研究，课题组在研究报告中指出，政府管理的核心问题就是提高绩效，国外绩效评估存在制度化、规范化、公民导向性的趋势和特点，指出我国地方政府绩效管理的基本形式有目标管理、改善部门服务质量、专门职能部门绩效评估、效能监察、政务督察、独立三方评估以及引入通用模型评估等多种实践形式，并建议开展本土化专业化的政府绩效评估；卓越在《政府绩效管理导论》中对政府绩效管理的相关问题做了详细的考察。

（2）对政府绩效管理价值取向探求不断推陈出新。从“君权神授”到契约论，从“守夜人”到凯恩斯主义，从注重效率的新公共管理再到突显公平的新公共行政的价值取向，政府存在之价值历来随政府面临主要问题的变化而变化。以马宝成为代表的一批学者从政治哲学的角度综合学者意见，指出人们对政府绩效价值的共同取向：发展、公平、参与、秩序等，从这个意义上来说，张康之教授提出而进入政府价值追求目标的的服务型政府事实上也可以看成是政府绩效价值取向的探索。

（3）对政府绩效评价指标的研究成果显著。中国行政管理学会“政府绩效评估体系”课题组的《政府部门绩效评估研究报告》提出了政府绩效评估的33项指标，得到国务院有关领导的批示和肯定，并于2006年9月23日成立了“全国政府绩效管理委员会”；地方实力派湘潭大学彭国甫教授给予了地方政府绩效评价指标体系极大关怀，他将平衡记分卡、KPI、战略能力等管理工具引入了地方政府绩效指标的构建中，并在详细考察湖南部分市县地区绩效管理实践的基础上提出了用于地方政府绩效评价的由业绩指标、成本指标、内部管理指标3个一级指标，以及13个二级指标和33个三级指标构成的指标体系。其他学者也有所关注。

（4）对地方政府绩效管理的实践经验的总结和研究著述颇丰。在“理论引导，地方先行，科学决策，互动推进”的指导下，中国地方政府绩效评估的实践探索早于中央展开，因此，地方政府绩效评估的实践总结和理论研究成果也著述颇丰。彭国甫对地方政府绩效管理从绩效指标到实际推动做出了很多努力，发表了相关专业论文十余篇。此外还有一些学位论文，如郑州大学徐基良发硕士论文《河南地方政府绩效管理对策研究》、彭国甫的博士论文《地方政府公共事业的管理绩效评价与治理对策研究》等结合地方实际进行了一定的理论探讨。

（5）从绩效预算、政府会计、绩效审计等角度展开的专业性技术性研究日益增多。马国贤认为，政府绩效就是财政绩效，因此，政府绩效管理就等同于绩效预算，并在《政府绩效管理》一书中，对绩效预算给予了充分的理论关怀，并结合卫生、行政、文化、以及教育、农业与林业部门管理的实践做了周到分析；财政部“绩效评估体系课题组”从评估方法、指标体系、评估报告撰写、评价支持体系、评价准则以及政府会计的角度对政府绩效评价进行了实用性的理论考察。

4、简单评价

西方发达国家推进政府绩效管理的主要在于化解财政危机、抑制政府膨胀、重塑政府信用等，因此，从经济和社会发展阶段来看，中国也确实有跟进政府绩效管理的需要。在我们推进政府绩效管理理论和实务的过程需要注意这样几点：

第一，由于我们政府组织还没完全有达到韦伯官僚制组织的规范化要求，不存在西方的去官僚化般的需求，因此，我们的政府绩效管理不仅要注重结果导向，更需要注重程序导向。

第二，要将理论研究与实践跟进结合起来，绩效管理相关交叉学科相互结合，今后更加需要注重政府绩效评估的技术、影响因素、措施、绩效预算、绩效审计等适用性研究，而不是一直停

留在政府绩效管理的基本性质、功能效果等空洞的学术阐释阶段。

第三，政府绩效的真正改进需要各方面配套制度的实施，比如干部考核制度、任命制度、民主制度等，同时还需要长期的舆论造势，因此，不能期望一项政府绩效管理机制的实施马上就有立竿见影的效果。

第四，特别需要强调的是由于民主氛围和机制与西方有一定的差距，因此，政府绩效评价的公众参与是一个渐进式的过程，反对盲目照搬。

参考文献 ：

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［2］史蒂文•科恩，罗纳德•布兰德.政府全质量管理——实施指南［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［3］周志忍.当代国外行政改革比较研究［M］.北京：国家行政学院出版社，1999.

［4］刘旭涛.政府绩效管理：制度、战略与方法［M］.北京：机械工业出版社，2003.

[5] 牛成喆 ,李秀芬 .绩效管理的文献综述[J];甘肃科技纵横；

2005年05期

中国农业大学现代远程教育

课程论文（设计）

课程名称：16 社会调查研究方法

论文题目：对食品安全监管体制的调查研究思考

学生姓名 专 业 层 次 批 次 学 号 学习中心

2010年 12 月

中国农业大学网络教育学院制

对食品安全监管体制的调查研究思考

（ 陕西.延安 716000）

摘要：面对食品安全的严峻形势，世界各发达国家均已建立了较为完善的食品质童安全监督管理体系，从而保证了政府的有效监管，为国民提供安全卫生的食品，我国国务院也下发了《国务院关于加强产品质量和食品安全工作的通知》。而我国目前在这一方面还存在着很大的缺陷和不足，给我国的食品安全问题频发埋下了很大的隐患。同时，今年来食用农产品的安全事件层出不穷也给我们敲响了警钟。如何建立并完善我国的食品安全监管体制，构造一个和谐的食品环境摆在了我们面前。本文在对食品安全监管的相关研究文献进行初步的综述性分析的基础上,并借鉴一些发达国家的经验，以期对我国食品安全监督管理体系的构建提供一些学习的经验及有益的启示和思考。

关键词 ：食品安全 发达国家 监督管理 安全机制

随着食品安全事件的不断出现，食品安全已成为全球性的焦点，各国的食品安全意识不断提高，都在下大力气加强食品安全监管工作。目前，世界各发达国家均已建立了较为完善的食品安全保障体系和监督管理模式，从而保证了政府的有效监管，为国民提供安全卫生的食品。研究和分析发达国家食品安全监管体系，可为我国食品安全体系建设提供借鉴的经验和有益的启示。

1 发达国家食品安全监管体制的基本框架

国际上代表食品安全先进水平的国家主要有美国、欧盟、加拿大、日本等一些发达国家，他们在食品安全方面制定了与本国国情相适应的监管制度，并严格依法实施监管，取得了较好的效果。

1.1美国的食品安全监管体制

美国的食品安全被认为是世界上最为放心的，这首先得益于美国健全的食品安全法律体系，高效的组织机构和严格的联合监管制度。从1906年美国第一部与食品有关的法规((食品和药品法》开始，一个世纪以来，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规，其中直接相关的法令有7部，既有综合性的((联邦食品、药品和化妆品法令》、《公共卫生服务法》、《食品质量保护法》;也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌

剂和灭鼠剂法》。这些法律法规覆盖了所有食品和相关产品，并且为食品安全制定明确具体的生产标准和监管程序。

1.2欧盟的食品安全监管体制

欧盟为统一并协调内部各成员国的食品安全监管规则，三十多年来陆续制定了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，主要包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室的检验、进口食品准人控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方监控等。

2000年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了包括食品安全政策体系、法规框架、管理体制、国际合作等一系列连贯性强、透明度高的具体内容，是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。2002年1月生效、2003年修订的欧盟新食品法，即欧洲议会与理事会178/2002法规，是欧盟迄今出台的最重要的食品法，填补了欧盟没有总的食品法规的空白。2006年1月，欧盟开始实施新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》，新法规侧重食品与饲料、动物健康与福利等法律实施监管，不仅要求终端产品符合标准，整个生产过程中的每一个环节都要符合标准，强化了食品安全的检查手段，进一步提高了食品市场的准入门槛。

1.3加拿大的食品安全监管体制

加拿大是发达国家中食品安全监管工作最成功的国家之一，食品质量安全法律体系十分健全，包括《加拿大农业法》、《食品检验机构法》、《食品与药品法》、《动物防疫法》、《肉与肉制品检验法》、《肉类监督法》、《渔业监督法》、((植物保护法》、((饲料法》、((8巴料法》、《种子法》以及《消费品包装及标签法》等多部法律法规，构成了从农田到餐桌的全过程食品安全保障体系，明确了食品生产经营者对食品安全负首要责任的原则。

1.4日本的食品安全监管体制

日本人最青睐国产食品，源自于对本国食品安全的信心。2003年，日本出台了((食品安全基本法》，同时还有配套的相关法规，主要涉及食品质量卫生、农产品质量、投人品、植物保护等五个方面。日本食品安全法律建设的框架原则是:食品安全

保证消费者至上;以科学方法为风险评估的基础;从农场到餐桌的全程管理;全面启动生鲜食品的原产地标识制度，为农产品建立“身份证”;健全农产品质量安全全程监管机制，提高消费者的安全感。至今已基本形成了一套规范、完整的法律体系。

2中外食品安全监管体制的比较分析

客观理性地比较分析发达国家食品安全监管体制，找出我国食品安全管理体制、机制上的问题和差距，取长补短，为我所用，健全我国食品安全监管体系，确保人民吃上安全、放心的食品，不仅是现实形势的需要，也是全社会的期盼。

2.1发达国家食品安全监管模式类型

面对不断发生的食品安全事件，世界各国，特别是发达国家都在不断加强食品安全监管工作，并在食品安全理论研究和管理实践中形成了各具特色的监管模式。目前，世界上食品安全监管主要有三种模式:以美国、日本为代表的多部门共同负责的食品安全监管体制，以欧盟为代表的由一个独立部门进行统一管理的食品安全监管体制，以加拿大为代表的由一个部门统一协调的综合性监管体制。

对具体国家而言，食品安全管理体制没有一个特定的模式。各个国家国情不同，采用的具体管理模式可能会有差异。由于发达国家市场经济运行时间较长，法制建设较为成熟，食品安全保障体系相对完善，为我们提供了可以参照的模式。但也应该看到，这些不同的模式并非完美无缺，各自都存在着不足之处。

2.2 我国食品安全监管体制的问题

与发达国家相比，我国食品安全管理部门的职责划分更多地依赖政府调整。食品安全管理按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，即农业部门(含林业、畜牧业、水产业等)负责农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，海关部门负责食品进出口环节的监管，商务部门负责食品供应行业的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监管，组织协调和依法组织查处重大事故。

从实践情况来看，我国现行的食品安全监管体制存在着较多的弊端。一是监管部门、监管环节太多，政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，监管资源分散，部门

之间相互制约、相互扯皮的情况时有发生，食品安全监管经常出现错位、越位、缺位的问题，难以形成合力，不能发挥高效、统一、权威的食品安全监管效能;二是各食品安全监管机构执行法律法规及部门规章不统一，执行的食品质量安全标准不一致，一些地方食品安全执法不严、监管不力，容易造成地方保护、部门保护现象;三是食品安全监管资源浪费严重，由于多头执法，一方面各食品安全执法部门的人员、设备及监测检验设施不足，一方面都在基础设施重复建设，执法设备重复购置。

2.3我国食品安全法律体系的缺陷

从发达国家食品安全法律的内容可以清楚地看出，不仅明确了食品安全管理机构的基本职责以及有关食品安全的管理程序，还强调了关于食品安全法律的基本原则和要求。如欧盟新食品法的基本原则包括五个方面:食品安全必须考虑整个食物链;风险分析是食品安全政策的基础;所有食品生产与经营者必须对食品安全负责;产品必须在所有食物链环节中具有可追溯性;消费者有权从公共机构获取准确的食品安全信息。

我国食品安全法律相应滞后，还没有完全体现出这些基本原则和要求。据初步统计，1949年至今，我国部级以上机关颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件多达840篇，虽然已形成了初步食品安全监管体系，但由于监督体制不顺，不同的部门强调各自依照的法律法规，部门行政法规之间难免相互冲突、相互制约，使法律法规的实施打了折扣。

3发达国家食品安全监管体制相关的启示

发达国家的实践证明，确保食品安全关键在于要有先进的食品安全管理理念，完善的法律保障体系，统一高效的监管机制，与国际接轨的食品安全风险评估体系，以及质量安全标准和检测体系。但食品安全是一个全球性的问题，面对日益恶化的环境和新科技、新材料的运用，食品安全监管受到严峻考验。即使食品安全保障体系比较健全的美国，还在不断探索改革的方法，努力完善监管体制。关注发达国家安全监管体制的发展变化动向，学习他们的成功经验和改革措施是必要和有益的。

3.1监管模式:借鉴学习与国情结合

发达国家在食品安全监管体制方面经过多年的实践，探索出了一系列成功的经验。虽然社会制度和国情不同，但这些先进、科学的食品安全监管模式，确实保证了本国的食品安全，促进了食品产业的发展，满足了消费者的需要，其经验值得我国借鉴学习。但并非简单照搬和模仿，应结合我国国情，摸索一套行之有效的食品安全监管模式。

3.2体制改革:立法和执法并重

发达国家近年来在食品安全法律修订和完善方面做了大量工作，在监管措施以及方式上也进行了许多改革和探索。可以说，发达国家的食品安全法律、法规几乎涵盖食品生产、流通、消费的所有各个领域和关键环节，不仅做到有法可依，更重要的是做到有法必行，行必有果。

3.3管理理念:尽快与国际接轨

在食品安全管理的理念方面，发达国家的基于科学、风险分析、全程管理，提高透明度，公众参与等管理理念已深人人心，渗透在法律、法规制定，食品安全管理项目规划、实施，管理资源的投入，食品安全标准的制定等各个领域。提高透明度、公众参与等理念的贯彻，使我国的食品安全法律法规、标准的制定具有广泛的群众基础，为公众及相关的利益群体参与食品安全管理提供通道，也为新制定的食品安全法律、法规、标准的顺利实施打下良好的基础。

参考文献:

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