“五位一体”之生态篇

“五位一体”之生态篇

“五位一体”之生态篇

一、必须把生态文明建设放在突出地位 建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大报告明确提出，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这是对加强生态文明建设作出的明确要求。

把生态文明建设放在突出地位，是深入贯彻落实科学发展观的根本要求。科学发展观是指导党和国家全部工作的强大思想武器。建设生态文明，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，统筹人与自然和谐发展，推动经济社会发展与资源环境相协调，形成资源节约型、环境友好型社会，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展，是科学发展观的重要内容和内在要求。深入贯彻落实科学发展观，必然要求大力推进生态文明建设，把生态文明建

- 2 -

- 3 -

态环境问题的博弈会日趋激烈。目前我国二氧化碳排放量已居世界第一，人均排放量超过世界平均水平，发达国家要求我国减排的压力不断加大。提出把生态文明建设放在突出地位，大力推进生态文明建设，有利于增强我国在国际环境与发展领域的话语权，提升我国参与气候变化和可持续发展领域国际谈判和对话交流的位势，有效维护我国的核心利益和负责任大国形象。

二、坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的

方针

党的十八大报告明确提出，推进生态文明建设，要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。这一方针充分体现了生态文明建设规律的内在要求，准确反映了我国生态文明建设面临突出矛盾和问题的客观现实，明确指出了推进生态文明建设的着力方向，为我们建设生态文明提供了重要指导。

坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，是由目前我们面临的资源环境状况决定的。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系

- 4 -

统退化的严峻形势，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，就是要在资源上把节约放在首位，在环境上把保护放在首位，在生态上以自然恢复为主，这三个方面形成一个统一的有机整体，构成了我国生态文明建设的方向和重点。

节约优先，就是在资源上把节约放在首位，着力推进资源节约集约利用，提高资源利用率和生产率，降低单位产出资源消耗，杜绝资源浪费。人类赖以生存的许多资源如煤炭、石油、天然气、矿石等都是不可再生的，不节约使用和有效保护，就会很快枯竭；即便是可再生资源如生物资源等，不合理使用和有效保护，也会导致消亡。因此，实现经济社会永续发展，必须十分珍惜和节约资源。从基本国情看，一方面，我国资源总量大、种类多，但人均占有量少，人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、14%、33%、28%，主要矿产资源人均占有量相当于世界平均水平的比例分别是煤67%、石油8%、铁矿石17%、铜25%、铝土矿11%，目前石油和主要矿产资源都大量进口，资源短缺已成为制约发展的重要瓶颈；另一方面，我国资源利用方式粗放、浪费严重，矿产资源总回收率

- 5 -

仅30%左右，资源综合利用率只有35%左右，单位国内生产总值资源能源消耗远高于发达国家，城镇工矿建设用地人均面积和农村基本建设用地人均面积都明显超过国家规定上限，粮食每年产后浪费多达总产量的1/10以上。因此，必须高度重视资源节约，切实把节约放在优先位置，加大资源节约力度，实现资源永续利用。

保护优先，就是在环境上把保护放在首位，加大环境保护力度，坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治，减少污染物排放，防范环境风险，明显改善环境质量。目前我国环境污染问题突出，环境状况总体恶化趋势尚未得到根本扭转，环境对经济发展和民生改善的制约作用强化。因此，必须牢固树立保护环境的观念，切实把保护放在优先位置，增强全社会环境保护意识，彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长模式，不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长，不走“先污染后治理”的路子，着力加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，严格实施主要污染物排放总量控制，强化污染物治理，全面推行清洁

- 6 -

生产，推动环境质量不断改善。

自然恢复为主，就是在生态上由人工建设为主转向自然恢复为主，加大生态保护和修复力度，保护和建设的重点由事后治理向事前保护转变、由人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势。要实施重大生态修复工程，增加生态产品生产能力，巩固和扩大天然林保护、退耕还林还草、退牧还草等成果，推进荒漠化、石漠化和水土流失综合治理，保护好林草植被和河湖、湿地，对天然林地、天然草场、天然湿地实行严格的生态保护，扩大湖泊、湿地面积，保护生物多样性。对重点生态破坏地区实行顺应自然规律的封育、围栏、退耕还草还林还水等措施，生态恢复以自然恢复为主、减少人工干预。

三、优化国土空间开发格局 我国辽阔的陆地国土和海洋国土，是中华民族繁衍生息和永续发展的家园。新中国成立以来特别是改革开放以来，我国现代化建设全面展开，国土空间发生了深刻变化，既有力支撑了经济快速发展和社会进步，也出现了一些必须高度

- 7 -

重视和需要着力解决的突出问题。主要是：耕地减少过多过快，生态系统功能退化，资源开发强度大，环境问题凸显，空间结构不合理，绿色生态空间减少过多等。鉴此，党的十八大报告强调，要优化国土空间开发格局。

第一，加快实施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。这是解决我国国土空间开发中存在问题的根本途径，是当前生态文明建设的紧迫任务。要根据《全国主体功能区规划》，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建“两横三纵”为主体的城市化格局、“七区二十三带”为主体的农业发展格局、“两屏三带”为主体的生态安全格局。城市化地区要把增强综合经济实力作为首要任务，同时要保护好耕地和生态；农产品主产区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，同时要保护好生态，在不影响主体功能的前提下适度发展非农产业；重点生态功能区要把增强提供生态产品能力作为首要任务，同时可适度发展不影响主体功能的适宜产业。

第二，实行分类管理的区域政策和各有侧重的绩效评价。一是实施分类管理的区域政策。中

- 8 -

央财政要逐年加大对农产品主产区、重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度，增强基本公共服务和生态环境保护能力。实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，按主体功能区安排的投资主要用于支持重点生态功能区和农产品主产区的发展，按领域安排的投资要符合各区域的主体功能定位和发展方向。明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业，科学确定各类用地规模，对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。二是实行各有侧重的绩效评价。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。①对优化开发的城市地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。②对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口。③对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。④对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原

- 9 -

真性和完整性保护情况。

第三，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。海洋主体功能区的划分要充分考虑维护我国海洋权益、海洋资源环境承载能力、海洋开发内容及开发现状，并与陆地国土空间的主体功能区相协调。沿海地区集聚人口和经济的规模要与海洋环境承载能力相适应，统筹考虑海洋环境保护与陆源污染防治。严格保护海岸线资源，合理划分海岸线功能，做到分段明确，相对集中，互不干扰。港口建设和涉海工业要集约利用海岸线资源和近岸海域。各类开发活动都要以保护好海洋自然生态为前提，尽可能避免改变海域的自然属性。控制围填海造地规模，统筹海岛保护、开发与建设。保护河口湿地，合理开发利用沿海滩涂，修复受损的海洋生态系统。

总之，优化国土空间开发格局，必须珍惜每一寸国土，按照人口资源环境相均衡，生产空间、生活空间、生态空间三类空间科学布局，经济效益、社会效益、生态效益三个效益有机统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更

- 10 -

多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

四、全面促进资源节约

节约资源是保护生态环境的根本之策。党的十八大报告对全面促进资源节约作出了具体部署，明确了全面促进资源节约的主要方向，确定了全面促进资源节约的基本领域，提出了全面促进资源节约的重点工作。要把这些部署全面贯彻落实到经济社会发展的各个方面和各个环节，确保全面促进节约资源取得重大进展。

一要牢固树立节约资源理念。节约资源意味着价值观念、生产方式、生活方式、行为方式、消费模式等多方面的变革，涉及各行各业，与每个企业、单位、家庭、个人都有关系，需要全民积极参与。必须利用各种方式在全社会广泛培育节约资源意识，大力倡导珍惜资源、节约资源风尚，明确确立和牢固树立节约资源理念，形成节约资源的社会共识和共同行动，全社会齐心合力共同建设资源节约型、环境友好型社会。

二是推动资源利用方式根本转变。资源是增加社会生产和改善居民生活的重要支撑，节约资

- 11 -

源的目的并不是减少生产和降低居民消费水平，而是使生产相同数量的产品能够消耗更少的资源，或者用相同数量的资源能够生产更多的产品、创造更高的价值，使有限资源能更好满足人民群众物质文化生活需要。只有通过资源的高效利用，才能实现这个目标。因此，转变资源利用方式，推动资源高效利用，是节约利用资源的根本途径。要通过科技创新和技术进步深入挖掘资源利用效率，促进资源利用效率不断提升，大幅降低能源、水、土地等资源消耗强度，真正实现资源高效利用，努力用最小的资源消耗支撑经济社会发展。

三要推动能源生产和消费革命。节约能源是节约资源的最重要组成部分，资源节约必然要求高度重视和加强能源节约。我国能源储量不足与经济社会发展对能源需求量巨大的客观现实，决定了在我国节约能源更加重要、更加必要、更加迫切。必须把节约能源放在全面促进资源节约工作的突出位置，大力推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。

- 12 -

四是加强耕地、水、矿产等资源保护。要完善最严格的耕地保护制度，严守耕地保护红线，严格土地用途管制，从严控制建设用地总规模，从严控制各类建设占用耕地，严格落实耕地占补平衡、先补后占，切实保护好耕地特别是基本农田，推进国土综合整治。完善最严格的水资源管理制度，加强水源地保护和用水总量管理，加强用水总量控制和定额管理，制定和完善江河流域水量分配方案，推进水循环利用，建设节水型社会。加强矿产资源勘查、保护、合理开发，提高矿产资源勘查水平，强化矿产资源特别是优势矿产资源和特定矿种保护，提高矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率水平，加强低品位、难选冶、共伴生矿产资源的综合开发利用，鼓励矿山固体废弃物和尾矿资源利用，提高废弃物的资源化水平，提高矿产资源合理开采与综合利用水平。

五是大力发展循环经济。发展循环经济是节约资源的有效形式和重要途径。要按照减量化、再利用、资源化原则，注重从源头上减少进入生产和消费过程的物质量以及物品完成使用功能后重新变成再生资源，加强资源循环利用的技术

- 13 -

研发，大力推进循环经济发展，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化，加快形成覆盖全社会的资源循环利用体系。

五、加大环境保护力度必须以解决损害群众健康

突出环境问题为重点

党的十八大报告强调，要以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。这就抓住了环境保护的当务之急，体现了提高群众生活质量和促进社会和谐的要求。

十七大以来，我们采取一系列改善环境质量的措施并取得成效，但水、大气、土壤等损害群众健康突出环境问题总体恶化的趋势没有得到根本遏制。一些重点流域及农业面源污染、湖泊富营养化严重，群众饮用水安全受到威胁，一些饮用水水源地水质不合格。近海污染趋势没有得到有效控制，赤潮、浒苔等海洋环境突发事件频发。京津冀、长三角、珠三角地区及部分省会城市大气污染问题突出，部分城市灰霾天气严重。重金属、化学品、持久性有机污染物和土壤污染加重，固体废物和危险废物产生量大，垃圾围城现象愈演愈烈。产业转移带来的污染呈现由东部

- 14 -

向中西部转移、由城市向农村扩展趋势。环境污染给人民群众身体健康带来严重危害，血铅病、癌症在一些地区集中出现，环境群体性事件呈多发态势。

良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。必须坚持把满足人民过上更好生活新期待作为环境保护的根本出发点和落脚点。对群众来说，没有健康，提高生活水平无从谈起。对国家来说，没有健康，人力资源的优势难以发挥。我国要如期全面建成小康社会，最大制约因素是环境质量。必须从源头上扭转环境恶化趋势，切实维护人民群众的环境权益，把良好环境作为公共产品来提供，下决心解决损害群众健康突出环境问题，让群众喝上干净的水，呼吸新鲜的空气，吃上放心的食物，享有适度的绿色空间，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

第一，加强饮用水水源保护，全面完成保护区划分，取缔所有排污口，推进水源地环境整治。把流域污染防治覆盖范围扩大到所有大江大河大湖和有关海域，实行分区控制，优先防控重点单元。

第二，防治大气污染要实行脱硫脱硝并举、

- 15 -

多种污染物综合控制，并健全重点区域大气污染联防联控机制，明显减少酸雨、灰霾和光化学烟雾现象。抓紧修订和发布严格的环境空气质量标准，参考世界卫生组织为发展中国家推荐的标准，增加PM2.5等监测指标，改进空气质量评价方法。降低PM2.5浓度，必须大力调整能源结构和产业结构，加快淘汰污染严重的企业，同步提升车用燃油品质，大力发展公共交通和新能源汽车，引导群众绿色出行。

第三，坚持城乡统筹、梯次推进，加强面源污染防治和农村环境整治。第一次全国污染源普查显示，农业源排放的化学需氧量、总氮、总磷分别占排放总量的44%、57%和67%。这反映出城乡环境保护还不平衡，农村环境保护仍是一块短板。要大力推进农村面源污染防治，引导和鼓励农民科学施肥施药和合理养殖种植，积极开展土壤污染防治和修复，把好土壤这一食品安全的第一道防线。扩大农村环境连片整治范围，每年抓出一批群众看得见、摸得着、能受益的治理成果。

第四，合理调整涉重金属企业布局，严格落实卫生防护距离，在人口聚居区和饮水、食品安全保障区禁止新上项目。提高准入门槛，督促企

- 16 -

业深度治理，确保稳定达标排放。对重点防控区域采取工程措施集中治理，加快解决铬[gè]渣、尾矿库等历史遗留问题。

第五，加大风险隐患排查和评估力度，把环境污染事件消灭在萌芽状态。建设快速高效的应急救援体系，一旦发生事件就及时启动应急预案，把损害降到最小程度。严格化学品生产管理，堵塞运输安全漏洞，避免发生公共事件祸及人民群众。

六、把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济

社会发展评价体系中去

党的十八大报告鲜明提出，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。这是从制度上深入贯彻落实科学发展观的重要体现，突出了生态文明建设在中国特色社会主义事业总体布局中的地位和作用。

将资源环境作为经济社会综合评价体系的重要子系统，纳入下列资源环境指标，以约束弥补传统的国民经济核算体系带来的缺陷：一是反映资源节约、环境友好的国民经济体系建设情况

- 17 -

的指标。包括政府环保投入占财政支出的比例，全社会环保投入占国内生产总值的比例，生态效率（单位能源、水资源消耗创造的国内生产总值）、污染排放强度（单位国内生产总值主要污染物排放量）。二是反映节能减排约束性指标完成情况的指标。包括非化石能源占一次能源消费比重提升，单位国内生产总值能源消耗降低，单位国内生产总值二氧化碳排放降低，化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量减少等。三是反映生态环境和资源状况的指标。包括地表水国控断面劣Ｖ类水质的比例、国控断面水质好于Ⅲ类的比例、地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例、森林覆盖率、森林蓄积量等。四是反映解决突出环境问题情况的指标。包括重金属污染物排放削减或控制水平、城镇生活污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率、工业固体废物综合利用率、重点行业二恶英排放强度、重特大环境事件发生件数等。五是反映公众参与环保和社会满意度情况的指标。包括公众参与和社会满意情况，设置公众参与度和群众满意度指标。

在完善经济社会发展综合评价体系的同时，要

- 18 -

强化评价结果在政绩考核中的运用。要将体现节约环保要求的经济社会发展综合评价结果作为地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用、培养教育、监督管理的重要依据，实行严格的问责制，充分发挥考核的引导、激励和约束作用，推动地方政府加快资源节约型、环境友好型社会建设，努力提高生态文明建设水平。

七、深化资源性产品价格和税费改革 党的十八大报告强调，要深化资源性产品价格和税费改革。这是对深化经济领域改革、加强生态文明建设的一项重要部署，对完善社会主义市场经济体制、加快转变经济发展方式意义重大。 完善社会主义市场经济体制必须深化资源性产品价格和税费改革。我国经济体制改革的目标是建立完善的社会主义市场经济体制，而价格机制是市场机制的核心。只有建立完善的价格形成机制，使价格能够真实反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，才能提高经济运行效率，促进经济结构的调整，才能推动人们更加自觉地

- 19 -

珍爱自然、更加积极地保护环境。

加快转变经济发展方式必须深化资源性产品价格和税费改革。我国长期形成的这种主要依赖物质投入的传统经济发展方式与资源环境的矛盾日益突出，部分地区资源环境承载能力已接近极限。要根本改变这种状况，有效突破资源环境对经济长远发展的瓶颈制约，就必须充分发挥价格机制的调节作用，必须加快推进资源性产品价格和税费改革，通过加强生态文明制度建设，推动加快经济发展方式转变，切实提高我国经济社会可持续发展能力。

建设生态文明必须深化资源性产品价格和税费改革。随着我国经济社会不断发展和人民生活水平不断提高，广大人民群众对生活质量的要求越来越高，对干净的水、新鲜的空气、优美的环境等方面的要求越来越高。今后１０年，在党的十八大提出的全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标新的要求中，一些总量目标相对容易实现，但深化重要领域改革，破除妨碍科学发展的体制机制弊端，必须拿出更大的政治勇气和智慧，尤其是加快建立生态文明制度毕竟是一个新课题，难度可能要更大一些，必须付出更加艰

- 20 -

苦的努力。

从宏观经济环境看，深化资源性产品价格和税费改革目前正面临难得的有利时机。2012年，我国经济增长的预期目标为7.5％，是20多年来第一次低于８％的预期目标。适度调低经济增长目标和相对稳定的物价为进一步改革预留了空间，提供了进一步理顺资源性产品价格和税费的有利条件。

- 21 -