浅析我国中央与地方的立法权限划分

浅析我国中央与地方的立法权限划分

作者：潘鑫

来源：《今日湖北·中旬刊》2014年第03期

摘 要 中央和地方的立法权限的合理界分以及如何解决两者之间的冲突，是任何一个法治国家都必须面临的一个问题。虽然《立法法》采取列举的方式明确了中央与地方立法权限的划分，具有一定的开拓精神和现实意义。但它的规定存在局限性，没有从根本上改变中央和地方立法工作中出现的混乱和无序等现象。对于中央和地方立法权限的划分，应当以其制约因素为切入点，进而分析目前立法规定和立法实践中存在的问题，从而理清我国中央和地方立法权限划分的思路和方法，推动我国的法治建设。 关键词 立法权限 地方分权 国家结构形式 一、中央和地方立法权限划分存在的问题 （一）对现行立法权限的划分界定模糊不清

《立法法》第64条规定， 地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项和属于地方性事务需要制定地方性法规的事项做出规定。豍第71条规定这里存在两个问题：（1）现有的法律未对什么是“地方性事务”做出规定，也没有对国务院各部委等的权限做出具体规定。（2）地方人大和国务院各部委等皆可为执行法律和行政法规制定实施性立法而且立法法并没有明确规定在何种情况下只能由地方人大制定解释性立法，而不容许国务院各部委等制定解释性立法反之，亦然。 （二）冲突解决机制存在的弊端

由于现有的规定不足以消除地方立法与部门规章之间的权限冲突，因此， 《立法法》规定了复杂的解决机制来解决两者之间的冲突。当地方政府规章与部门规章不一致时，由国务院裁决；地方性法规与部门规章不一致时，由国务院提出意见，如果否定方性法规的规定，最终由全国人大常委会裁决。这一机制的机会成本是显而易见的。豎它意味着与冲突有关的社会事务将停顿下来，经过一个漫长的处理程序， 直至冲突解决才能继续运行。这种停顿，尤其是经济事务的停顿将意味着巨大的财富丧失。

《立法法》对中央专有立法权的规定无疑是纵向立法分权的一大进步，但所规定的范围未免模糊。从一般情况看，规定中央专有立法权的立法目的是为了规范中央和地方的立法权限，使之各守其道。豏

（三）地方立法过度膨胀，以致体系混乱

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

在集权—分权的体制下，我国地方立法对社会关系的调整深度和广度不断地加强，在填补中央机关对地方特殊立法的空白起到了积极的作用，地方立法的近年来持上升势头。豐但与此同时地方立法泛滥，瑕疵立法增多，地方立法取向出现偏离的现象。调整范围和地方立法扩张导致地方立法伸到它不该伸展的范围，从而会过度干预社会自治事务，影响公民守法的积极性。

二、解决中央和地方立法权限划分问题的建议 （一）在宪法中对中央和地方的立法权限进行划分

首先，以宪法规范中央和地方的立法权限。目前，我国宪法对中央和地方立法权限的划分只作了原则规定，而通过《立法法》第8条作了较为具体的规定。我国也有必要在宪法中对中央和地方的立法权限进行明确规定，这样既能保证这些规则的权威性和稳定性，也能避免普通法律的违宪之嫌。豑

其次， 宪法可以对中央和地方的立法权限做出较为明确而细致的划分。可以把我国的立法权分成三部分，即国家或中央专有立法权、地方专有立法权和共享立法权。 （二）明确地方各立法主体的权限

第一， 明确界定权力机关内部及相互之间的立法权限。首先是权力机关内部即地方人大与其常委会之间的立法权限的划分。其次，关于地方两级权力机关的立法权限划分。根据立法法等法律规定，省级人大及其常委会与较大市的人大及其常委会均享有地方性法规制定权。 第二， 明确地方国家权力机关和地方国家行政机关的立法权限。根据宪法对地方权力机关和行政机关的相互关系和职责定位，相关法律可以对其立法权限作出如下较为明确的划分：（1）涉及本行政区域内政治、经济、社会、文化、教育等重大性、综合性和全局性事项，由权力机关规定；涉及本行政区域行政管理范围内的具体事项，由行政机关规定。（2）当中央立法尚未出台，需要地方先行立法时， 由权力机关规定；当中央立法已有规定，需要地方制定实施细则时，可确定先由权利机关规定。（3）涉及到规范和监督政府行为的，由权力机关规定；涉及政府有权决策的事项，由行政机关规定。（4）上位法对地方国家机关授权制定实施细则时，应明确规定其授权对象是权力机关或者行政机关，并只能选择1个。（5）当权力机关和行政机关出现立法权限争执，由权力机关裁决。权力机关裁决应由自己制定法规的，也可授权行政机关制定规章。 三、结语

立法是各方利益和权力的分配过程，中央地方的立法权限划分是关系到国家稳定和统一的大问题，不能模糊更不能任其发展。对任何国家来说，中央与地方之间始终存在张力，如何面

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

对这种内在的张力，如何理性地构建和谐、稳定的中央与地方权力关系是实现中央与地方关系和谐化、法治化的关键。我国中央与地方立法权限划分是在强调中央相对集中立法权前提下的地方有限分权。针对其中的缺陷，我国应当进一步明确权限范围，不断完善我国立法体系。 注释：

豍李林.关于立法权限划分的理论与实践[J]. 法学研究，1998（5）.

豎徐志群.论完善地方性法规、规章的立法监督机制[J].中国法学，1999（3）. 豏许安标.关于中央和地方立法权限的划分[J].行政与法制，2000（3）. 豐谢宝富.浅析我国立法权限划分的几个问题[J].国家行政学院学报，2005（2）. 豑李林.立法理论与制度[M].中国法制出版社，2005.