城市总体战略规划实施策划机制探讨_以广州市城市总体发展战略规划为例

Forum城市总体战略规划实施策划机制探讨　　—以广州市城市总体发展战略规划为例□　吴　超，严明昆，黄鼎曦，张嘉懿

［摘　要］规划的实施，一方面要求规划自身具有较高的实施可能性，另一方面要求在编制规划的同时进行实施策划与编制行动计划。在广州市城市总体发展战略规划的编制与实施中，前期策划、中期策划和后续策划得到了很好的贯彻，其强化前期策划研究、建立成果转化机制、滚动编制行动计划等做法保障了规划的实施。

［关键词］战略规划；实施策划；广州

［文章编号］１００６－００２２（２００９）０７－００１６－０４　［中图分类号］ＴＵ９８１　［文献标识码］Ｂ

Study of Urban Master Plan Implementation Strategies: A Case Study of Guangzhou Devel-opment Strategic Planning/Wu Chao, Yan Mingkun, Huang Dingxi, Zhang Jiayi

[Abstract] Implementing an urban master plan requires both a valid plan and useful implementation strategies toput the plan into practice. Guangzhou’s strategic development plan uses effective implementation methods toensure that their plan is successful, such as strengthening the pre-planning study, establing transformationmechanism, repeatedly preparing action plan.

[Key words] Strategic plan, Implementation strategy, Guangzhou city

１理论背景

我国在传统计划经济时代创立的“总规＋控规”的规划体系在解决当前城市问题时显得步履蹒跚。传统的规划体系更多地强调规划的技术性，认为城市规划主要应在空间布局、功能安排、景观构图方面作技术分析，把规划当作是建筑学的扩大和延伸，只研究“物”不研究“人”，不顾政府决策对规划实施的影响，忽略实施主体的多元化，不考虑规划实施的行动计划，最终导致规划方案或政策建议难以实施。

关于规划实施，１９９６年出版的《规划理论探索》一书中提出规划理论要解决两大问题，一是“知识与权力的关系”，主要是说决策政治化的问题，即规划虽然做了设计方案或政策建议，但最后的决策绝大多数仍是基于政治因素的考虑；二是“知识与行动的关系”，其核心是规划实施的问题，即规划方案是否具有可行性和可操作性。

美国主流理论“城市统治体制理论”（Ｕｒｂａｎ　Ｒｅｇｉｍｅ　Ｔｈｅｏｒｙ）认为，政府以税收优惠等政策积极吸引房地产和工商业投资，以高效益的经济增长为主要目标，社会公平被放在次要位置，而资本势力控制了资源，政府需要借助甚至仰仗资本的力量来发展城市。这一论断适用于美国的绝大多数城市，也成为实行市场经济国家的城市的普遍现象，权力与资本的结合对城市的发展产生了决定性的影响。

城市规划要能实施，一方面，规划自身要有较高的实施可能性，要对全市的经济、社会的制约条件及优势有充分的了解和分析，提出的规划方案要考虑到政府决策的特点及制约条件，力求在保障全体市民长期利益的同时，使规划更多地反映出政府的意愿，能在一定时期内解决政府所关心的主要问题。另一方面，规划师要通盘考虑规划的实施，即所编制的方案如何通过一步一步的行动计划逐渐变成现实，在编制规划的同时，进行实施策划及行动计划的编制。

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简而言之，城市规划要实施，就不能只关注单纯的技术性的物质形态规划，而要通过对城市“深层结构”，即经济、社会、政策等方面的分析，加强对规划实施的通盘考虑。规划的特点是强调结果，是相对静态、被动的和控制性的，而策划则强调过程，是相对动态、主动的和引导性的。规划要实施，就要加强对规划实施的策划。本文拟以广州市城市总体发展战略规划为例，分析总结规划的实施策划机制。

２战略规划的编制与实施

图１　在城市规划编制体系加强实施策划的基本思路２０００年６月，为了适应行政区划调整（番禺、花都撤市设区）的客观要求，广州市在全国率先开展了《广州市城市总体发展战略规划》（以下简称《战略规划》）编制工作。首先采取规划咨询、专家研讨的方式，集思广益，在此基础上，开展战略规划的综合与深化工作。战略规划对原总体规划编制的组织方式、内容深度、技术方法等方面进行了改革，简化了原总体规划的内容，加强了长远战略研究，以城市空间布局、城市生态环境和城市综合交通三个专题为核心，制定广州市未来较长时间内比较稳定的城市发展战略与目标，形成广州市长远发展政策框架。《战略规划》作为城市长远（远景）发展规划，每３年～５年对《战略规划》进行实施评价（建立战略规划实施评价制度），并适时地进行调校，动态地推进《战略规划》的实施，这样就打破了以往终极蓝图式的规划实施模式，使城市规划与时俱进，抓住机遇，及时做出反馈，有效地指导城市的管理与建设，更好地发挥城市规划对社会经济发展的引导和宏观调控作用。在战略规划指导下，广州经过几年的发展，拉开建设框架，开辟新区，多中心组团式网络型城市结构框架已见雏形；以机场、港口、铁路为龙头，建立以“双快”交通体系为骨干的城

市综合交通体系；“山、水、城、田、海”的生态城市架构与城乡生态安全格局初步形成；旧城改造稳步推进，人口与产业得到有效疏解；国民经济保持快速增长，产业结构逐步优化。

近几年来，广州城市发展进入新的阶段，为落实城市发展的新要求和解决面临的新问题，广州开始了《战略规划》的修订工作。在系统分析、总结《战略规划》实施情况的基础上，经过战略咨询、专题研究和多次的专家研讨，形成了面向２０２０年的总体发展战略成果。

修订成果贯彻落实《珠三角地区改革发展规划纲要（２００８－２０２０）》的战略部署和具体措施，全面分析广州中心城市发展面临的新背景、新挑战和新机遇，深入调研市、区政府的发展设想，重点在广州的城市功能定位、国家中心城市地位、城市现代产业空间体系、城乡社会经济一体化格局、城镇体系布局、城市文化品质、宜居城市环境等八个方面进行深化研究，总结市域空间结构发展规律，提出了在“十字方针”指导下的从“拓展”走向“优化与提升”的空间发展战略，同时提出了由四级城镇体系、发展组团和功能单元共同组成具体的城乡空间结构，并提出了实现这一结构的支撑策略和实施建议。

３战略规划的实施策划

在广州战略规划的编制与实施过程中，一直对规划的实施策划予以了高度重视，并尝试在规划编制体系中加强策划研究。根据规划编制过程的不同阶段，可将实施策划分为三个阶段：前期策划、中期策划和后续策划。前期策划是在规划编制之前，对城市经济、社会发展情况进行详细的研究，通过多种形式集思广益，为法定规划的编制奠定基础；中期策划是指在规划编制过程中，针对规划实施的主要内容进行研究，提出可行性强且具有操作性的建议；后续策划是指在战略规划编制完成后，建立非法定规划到法定规划的成果转化机制，通过其他配套规划、政策和机制落实行动计划，明确实施主体，推动规划实施（图１）。

３．１前期策划—引入策划机制，服务法定规划编制３．１．１战略规划服务于城市总体规划编制上文提到，规划只有增强编制的科学性，才能具有较强的实施可能性。进行前期策划的目的就是要提高规划编制的科学性。市场经济条件下的城市规划面临着各种发展条件的制约，尤其

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图２　战略规划确定的空间节点图３　战略规划统筹重大建设项目的流程是战略规划这类涉及城市发展的重大规划，不是哪一个人拍拍脑袋就能决定的，必须对所面临的各方面情况进行充分的分析论证。这些情况主要包括：规划实施的回顾、城市发展现状、国际国内形势、宏观政策要求、区域协调发展背景、城市政府发展思路、各区发展设想、各职能部门发展设想等。

广州在战略规划编制实践中，主要通过战略咨询和专题研究的形式开展前期策划。战略咨询邀请国内多家知名单位参加，在分析上述情况的基础上，针对城市发展战略目标与定位、城乡空间体系、城乡空间发展策略，以及交通发展、产业发展与布局、生态保护与建设、旧城保护与更新、新城建设、文化发展等重要问题进行研究。专题研究则对涉及的专项规划情况和规划完成后的实施保障机制等方面进行分析讨论。实践证明，这些前期策划的成果为战略规划的编制提供了丰富的素材，许多观点和结论被直接写进了战略规划。

而战略规划本身，实质上又是总体规划编制的前期策划。《广州市城市总体规划（２００１－２０１０）》正是在２０００年《战略规划》的基础上完成的，《战

略规划》的主要内容在总规中得到了

落实。而近几年开展的战略规划修编工作，也是为《广州市城市总体规划（２０１０－２０２０）》的编制工作服务的。３．１．２地区发展策划与城市设计服务于控制性详细规划编制基于社会经济发展需求、市场发展趋势和重大设施项目建设等综合决策，城市政府会在战略规划和总体规划提出的策略性增长地区中进一步确定若干近期重点建设节点和项目，要求快速通过精细化的物质形态规划，尽快实施建设。通常这些地区的建设发展蓝图会通过国际或国内公开方案竞赛获取，经专家论证和政府决策，以优胜方案深化为实施方案。在此过程中，必须注重地区发展策划环节，否则因时间、人力资源有限及过分强调单一项目土地财政收益等原因，所得到的结果往往会对该地区在全市整体发展中的战略性功能和地区具体发展的实施性考虑不足。经过几年的实践，广州逐渐形成了“地区发展策划＋城市设计＋控规编制”的思路，即根据城市总体战略规划，首先开展重点地区的发展策划研究。在进行发展策划研究的过程中，

深入研究地区的现状特征、功能定位、适宜产业、居住人口、开发投入产出分析、国内外案例比较等问题。其次，在策划研究的基础上，以城市设计的方法进行具体开发建设方案的比选，最终得到可行性和综合效益都较佳的城市设计方案。最后，根据城市设计结果，编制控制性详细规划，以法定规划文件指导该地区的市场化开发建设。目前广州正在建设的白云新城、琶洲—员村地区就采取了这一做法。

３．２中期策划—策划规划实施的主要内容，提出实施建议在战略规划编制过程中，策划的重点放在策略发展地区的选择、重点建设项目的选取和规划编制的策划上。３．２．１策略发展节点的选择节点是战略实施的重要空间载体，是规划实施的重点所在。节点的选择一方面要考虑城市空间结构的需要，另一方面也要从经济、社会发展和土地供应等方面考虑实施的可能性。广州自２０００年城市空间向外拓展以来，产业呈跳跃式布局，但人口并没有出现大的跳跃，而是呈现出外溢特征，分别在南部的海

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珠至番禺以北、东部的天河至黄埔以西、北部的白云区北二环以南等城乡结合部形成了较大规模的居住区。与此同时，公共服务设施仍然在旧城范围集中，并未随人口的聚集完成配置。因此，需在旧城中心外围建设大型公共中心。同时，由于现代产业体系建设和宜居新城建设的需要，公共中心还需要承担现代服务业功能聚集的职能。基于此，战略规划从市域范围选取若干重要地区，作为落实战略的空间载体。在中心片区范围内选择若干个具备条件的地区，作为承担公共活动中心和现代服务业集聚中心职能的空间载体；结合交通枢纽的布置，在外围城区选取若干具备条件的产业发展区加以培育，以形成产业增长极；选取若干具有发展条件的地区，完善地区中心。

选取的节点可概括为“一核、四极、多中心”。“一核”指珠江新城ＣＢＤ，作为城市人口最为集中的区域及承担城市综合职能的核心载体。“四极”包括空港新城、新客站地区、海港新城、科学城北区，主要依托空港、海港、铁路港、信息港等重要基础设施，形成产业增长极，同时整合周边地区发展。“多中心”包括中心城区新建的公共中心和外围的地区中心（图２）。３．２．２重大建设项目的选取重大建设项目是战略规划实施的落脚点。项目分为六大类，包括交通发展、产业发展与布局、生态保护与建设、居住、市政基础设施、公共服务设施等。项目的选取分为两类，一类是战略规划提出的建设项目，另一类是战略规划统筹的建设项目。３．２．２．１规划提出的建设项目在战略规划编制过程中，需从促进城市空间结构生长的角度出发，提出相应的建设项目，如一些生态廊道的保护与建设、交通走廊及支撑系统的建设等。生态方面，规划提出构建“五核七片”“三纵六横”的绿地廊道。交通方面，规划构筑“五环九干线”，即一个

高快速铁路环、四个地区环和九条市域

干线的市域客运轨道骨架系统，以支撑市域多中心模式各级策略节点的发展。

规划提出项目后，要明确项目的实施主体及实施时序，以便在后续的行动计划中予以落实。

３．２．２．２规划统筹的建设项目战略规划并非在一张白纸上作图，在编制规划的过程中，城市在不断的发展，很多建设项目也在计划或实施中。规划需要从城市总体发展的角度对建设项目进行统筹。这些需要统筹的建设项目来源很多，但可从实施主体角度分为国家、省、市、区、镇、村等多个层次。国家和省层面的项目主要是在广州布局的各类项目及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中提到的若干重大项目。市层面的项目主要包括市委、市政府的各项有关决定、工作报告、行动计划等文件中提到的项目，以及各部门的专项规划项目；区、镇、村层面的项目主要是指各区的重点建设项目。统筹的项目，以产业项目、公用设施建设项目、公共服务设施建设项目为主。规划统筹的项目，因为已有明确的实施主体，所以工作重点放在根据规划和空间结构的要求对项目进行删选、统筹上（图３）。３．２．３下层次规划编制策划这一层次的策划主要包括控规编制策划和规划研究策划。控规编制的根本目的是促进规划实施，为规划管理提供依据。战略规划编制过程中对控规编制策划主要是根据近期建设的重点地区和重点项目，要求尽快编制控规，以加快地区开发和项目建设；而对尚未研究清楚或具有不确定性的地区，也要编制控规，主要的目的是加强对用地的控制，同时要开展相应的规划研究以深化未来该地区的开发。比如广州战略规划虽然确定将广州新城作为一个重要的策略地区，但由于当时开发时机尚未成熟，于是通过编制控规先将周围土地控制开发；到亚运村选址定在该地区后，则加快亚运村作为新城启动区的开发；

到了近期战略规划修订时，由于对该地区的发展还是未能明确，则提出继续控制，并择机开展地区发展研究。

３．３后续策划—建立非法定规划向法定规划的成果转化机制，构建“近期建设规划＋年度实施计划”的行动计划滚动编制体系战略规划编制完成后，并不能直接付诸实施，还需要将成果转化为法定规划，即城市总体规划，并编制近期建设规划和每年的行动计划。广州作为全国三个首轮城市近期建设规划编制试点之一，近期建设规划的编制方法创新得到了肯定，起到了良好的示范作用。近期建设项目安排、规划内容要避免过细、过死，更不能面面俱到，其重点应放在政府主导和公共投资的建设用地供应、重大市政基础设施与公共设施建设以及生态环境与人居环境改善等方面，主要是政府控制经营的土地与基础设施，突出以公共开发为主导，而对市场主导的设施则主要加强方向引导与总量控制，充分发挥政府和公共投资对城市发展的引导与调控作用，克服市场机制的投机性与外部不经济性。

为更好地发挥近期建设规划的动态调控与指导作用，提高近期建设规划的可操作性，广州市近期建设规划采用分层次滚动编制的工作方法，将近期建设规划分为五年建设规划和年度城市规划实施计划两个层次进行，使之成为滚动实施战略规划的阶段性安排，并将战略规划转化为可操作的具体实施计划。两个层次规划的核心内容有两个：建设用地供应计划和重大基础设施（市政设施与公益性公共设施）建设计划。近期建设规划通过加强政府控制经营的土地与基础设施，突出政府、公共投资对城市发展的引导与示范作用，合理引导社会资金的投向，给社会投资留有较大的选择空间与机会。

广州已编制完成了２００２年～２００５年和２００６年～２０１０年［下转第２４页］

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更大规模的社会投资，为建设宜居北海助力，从而完善城市功能结构，引导城市道路、水电等基础设施、大型公共设施的完善和布局。更为重要的是，它将发挥特色项目的积极作用，体现地方优势，使其在城市发展中起到关联效应，从而提升地方品质。

本文抛砖引玉，力图勾勒关系论项目策划的雏形，但其系统的理论研究仍需规划工作者和城市建设决策者共同努力，进行进一步持续、深入的研究，进而推动项目策划更好地为城市规划服务，为城乡开发建设服务。［参考文献］

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［作者简介］

全峰梅，广西华蓝设计（集团）有限公司研究院助理研究员。

唐卫民，规划师，广西华蓝设计（集团）有限公司研究院项目策划中心副主任。

姚维清，广西华蓝设计（集团）有限公司研究院助理规划师。

［收稿日期］２００９－０６－３０；［修回日期］２００９－０７－１０

［上接第１９页］两版近期建设规划，并

在此基础上每年滚动编制年度实施计

划，通过对上一年度的规划实施情况进行分析总结，提出下一年度的行动计划。

４结语

广州城市总体发展战略规划的实践反映了规划实施策划的必要性。相关的经验可以作如下概括：

（１）强化前期策划研究，增强规划编制的科学性。前期策划研究对经济、社会发展情况、制约条件及优势有充分的了解和分析，反映出各实施主体对空间发展的利益诉求，为空间政策的制定提供参考，有利于提高规划编制的科学性。

（２）建立成果转化机制，指导法定规划编制。策划的研究成果只有通过转化为法定规划才能更好的发挥作用，而法定规划也只有吸纳策划的研究成果才能更科学，更有实施前景。因

此需要明确研究策划与法定规划之间的关系，并提出相应的成果转化机制。

（３）滚动编制行动计划，完善实施评价制度。行动计划是规划实施的直接指导，完善每年的动态跟踪及实施评价制度，及时地对规划进行政策调校，以应对多变的市场变化和快速城市化的新形势，增强规划的可操作性。［参考文献］

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［８］张庭伟．城市发展决策及规划实施问题　　［Ｊ］．城市规划汇刊，２０００，（３）．［作者简介］

吴　超，博士，高级规划师，注册规划师，广州市城市规划编制研究中心总体部部长。　　严明昆，硕士，注册规划师，广州市城市规划编制研究中心规划师。　　　　

黄鼎曦，硕士，高级规划师，注册规划师，广州市城市规划编制研究中心总体部副部长。　张嘉懿，硕士，广州市城市规划编制研究中心助理规划师。

［收稿日期］２００９－０６－０８

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