发挥人民政协重要作用

推动民族贫困地区社会管理创新发展

政协隆德县委员会

加强和创新社会管理，是党的十七届五中全会从全局和战略高度提出的重大战略任务，是“十二五”时期社会建设的重中之重。胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调，“加强和创新社会管理，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。”社会系统犹如人的肌体，而社会管理如行医术。加强和创新社会管理，不断提高社会管理科学化水平，不断促进社会和谐稳定，对于民族贫困地区实现经济腾飞，与全国同步实现全面小康社会目标至关重要。

一、民族贫困地区社会管理创新的背景因素分析

建国以来，党中央、国务院对少数各族人民给予了极大的关心，对民族地区经济发展和社会进步给予了极大的支持。从民族地区的实际出发，采取了一系列从财政上扶持、税收上照顾的措施，促进了少数民族贫困地区经济社会各项事业的发展。尽管民族贫困地区与全国发达地区相比，在社会成熟程度上还远远不够，但基本保证了民族贫困地区各族人民与全国人民一道步入社会主义各个阶段的起码要求，社会管理也相应步入新的阶段。

（一）经过30多年来的经济体制改革和政治体制改革，民族贫困地区在政企分开、政事分开、政资分开等方面已经作了很多努力，也收到了相当的成效。在进一步深化经济和政治体制改革、推动经济发展战略转型的当下，努力推动形成政府与社会之间更为科学、民主和协调的关系就成为摆在民族贫困地区面前的重大现实课题。政府组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?社会组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?二者之间的角色、职责、活动的界线在哪里?对于这些问题的重新思考推动了社会管理从传统政府管理向现代社会管理转变的进程。

（二）随着国家经济和政治体制改革的深入推进和社会管理改革的逐步推行，民族贫困地区公共管理模式，也正由传统的政府一元行政管理结构，逐步转向社会多元公共治理结构;正由单纯的管理、管制、维持秩序，逐步转向引导、指导、提供服务;正由大包大揽、包打天下的大政府，逐步转向职能范围适度、组织规模适中的中政府。

（三）人们对于社会管理的认识，也正由过去那种将其单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念，转向广义的社会管理概念，也就是将其视为既是政府的社会管理职能范畴，也是社会组织、社会自治的自我管理和服务范畴，是政府职能和社会职能的复合体。当然，其中有一个相对的发展变化趋势，就是作为政府职能的社会管理会逐渐退缩、淡出、精细化，作为社会职能的社会管理会逐渐扩展、强化、活跃化。此消彼涨、一进一退的动态变化的结果，有可能形成更加科学合理的政社、政民关系，民众能够获得更有效率、更高质量的社会管理和服务。

（四）由于不断的改革发展，民族贫困地区也正逐渐具备实行现代社会管理所需的资源条件。经过30多年的改革和发展，巨大的增量改革成果使得民族贫困地区逐渐改善了动员国家和社会资源提升社会服务和管理水平的客观条件。同时，我国宪法明确规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”为民族贫困地区推进社会管理、

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社会事业发展提供了最高位阶的法律保障与合法性、正当性依据。

二、民族贫困地区社会管理创新的风险因素分析

当今中国，正处于工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化交织的战略机遇期和矛盾凸显期，遭遇社会转型的拐点。民族贫困地区受经济、历史、地理等客观因素影响，过去长期停泊于“避风港”，对经济飞速发展的不适应，导致民族贫困地区21世纪的第一个十年，在教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等各个热点领矛盾凸显，群体性事件和恶性极端事件增多，消极腐败现象和严重犯罪活动影响严重，还有一系列天灾人祸给公众内心带来了不小的颠簸和震动。社会管理的压力重负不言而喻，社会管理体制的改革、创新，存在着超高的风险系数。

（一）社会管理能力面临极大考验。一面是无“主管机构”的新单位、社会人不断增加，人口流动加剧，网络行为活跃，需要大幅增加社会管理和服务资源投入；另一面是社会管理体制中多头管理与管理真空并存，管理队伍“质”、“量”告急。一面是征地拆迁、劳资矛盾、就业压力等社会矛盾大量产生，社会阶层固化、对立趋势渐成，部分社会成员道德失范、年轻一代价值取向的迷失；另一面是社会管理老方法不管用、新方法不会用，执法无力与执法暴力、行政傲慢与行政无能并行。政府已然无力延续“一方独大”的管理模式，急需要社会力量及时融入，使“大社会”名副其实。但政府放权了，社会力量能顶上吗？这也需要政府给予时间、空间，孵化、扶持、培育，扶上马再送一程，分散的社会力量才能实现健康有序的“自组织”，其间还不可缺少精英阶层的实际参与。

（二）社会管理面临“以人为本”的考验。每个人的合法权益都受到法律保护，神圣不受侵犯。但客观上看，私权在今天的社会中仍然容易受到忽视和损害。管理者依法管理社会和被管理者依法捍卫自己的合法权益是同等的地位，这一点管理者必须心中有数。以

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城市管理为例，城市管理的最高理想状态是，大家都彬彬有礼、生活富足，按照规则来生活和工作，但现阶段的中国城市还不得不面对“以人为本”的拷问。比如当城市管理与摆地摊为生的小商贩的利益发生冲突时，是城市管理秩序至上，还是以人为本至上？显然，在特定的阶段和特定的人群中，后者的尊严高于城市的秩序，从这个角度来说，城市管理如何把最困难群体的尊严嵌入进去，值得深思。相对于“管理”，老百姓更需要的是“服务”。俯下身去倾听，人民群众会告诉我们，大家需要一个什么样的社会、什么样的管理服务，怎样才能管理好社会。“诚意＋技术”，才是开出社会管理智慧之花的基础。

（三）社会管理面临不确定性因素的考验。当代社会发展的不确定性既指变化的不可预料性或非预期性，也指突发事件难以用常规性观点进行判断、难以用不变的经验性规则进行遵循。伴随着我国经济的高速发展和社会的快速转型，社会结构、社会组织形式、利益格局、意识观念等发生了深刻变化，不确定性、复杂性增加，各种“两难”问题突出。这种空前的社会变革，在给我国经济社会发展带来巨大活力的同时，也带来这样那样的矛盾和问题，加大了社会管理的难度和挑战，其中最重要、最紧迫的任务就是如何把握和应对不确定性，对各种风险进行超前预测、预警，未雨绸缪，最大限度地掌控影响社会良性运行和协调发展的各种不确定性因素。

（四）社会管理面临决策的考验。社会越多元，对决策的要求就越高，社会越开放，对民主管理的需求就越旺盛。当前尤其要警惕决策不当催生的管理风险。从管理实践看，不少地方在决策中缺少社会风险评估机制，动辄拆迁几百万平方米，动辄让数万农民集中居住，动辄宣布新的管理政策，等等。这些决策往往缺少科学论证和民主决策过程，因此在具体执行中存在不少风险，有的还会酿成重大群体性事件。对风险保持敬畏，是社会管理者应有的态度。评估风险不是让管理裹足不前，而是让管理更具科学，更符合民意，更体现活力。

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（五）社会管理面临立法执行的考验。近年来，我国社会领域立法成果可观。《物权法》《道路交通安全法》《就业促进法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》，还有即将实施的《社会保险法》等，都对调节社会群体利益关系、促进社会和谐稳定大有裨益。然而，越来越“上档次”的法律法规，却遭遇越来越弱的执行力和羸弱的维权。一些有名无实的所谓制度建设、法律建设，反而徒增被侵权群体的怨气，削弱了群众对政府的信心。比如我国的法定工作时间，是每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时，绝不逊色于任何发达国家。但是《2009年农民工监测调查报告》却显示，九成农民工每周工作超时。2010年9月1日，广州市开始实行号称“史上最严”的控烟条例。明确规定，餐厅、网吧、公园、游乐场、机场、火车站、体育馆、咖啡厅，以及国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织的办公室等公共场所全面禁烟。条例制订之初，广州就确立了由一个机构综合组织协调，包括市卫生局、公安局、教育局、市地铁总公司等在内的15个部门分工负责的管理体制。但是多头管理却陷入了“无人管理”的真空。声势浩大的立法宣传之后，市民既没见到有谁去制止违法吸烟，更没听说有谁因违规而被处罚。由此，导致社会出现一种不正常的现象，既“信访不信法”现象， 人们解决纠纷，过分依赖于上访，就社会管理层面，这是一种管理倒退。

（六）社会管理面临虚拟社会的考验。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上对当前的社会管理工作提出了八点意见，其中第七条指出，要“进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。”我们受益于虚拟社会的即时性、交互性和开放性的同时，也深深忧患由这些特性衍生出来的一系列现实的网络问题：如利用病毒和木马等进入网络系统窃取信息和破坏信息等违法操作，严重威胁了信息网络安全，扰乱了虚拟社会的正常秩序；利用软件产品复制成本低、复制效率高的特点，绕过应用程序的技术保护措施，侵犯知识产权；对个人隐私权益肆意侵犯；利用互联网传播色情、暴力等低俗和不良信息，对人们的思想观念、伦理道德体系进行渗透和冲击；大量虚假信息、垃圾信息降低了人们的工作效率，污染了网络环境；网

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络游戏、网络盗窃、网络诈骗等违法犯罪行为成为社会公害，严重扰乱网络社会秩序，破坏社会稳定，等等。虚拟社会呈现出的复杂性、多变性和敏感性，不得不引起全社会上下的高度重视。

三、民族贫困地区人民政协是推动社会管理创新的中坚力量

（一）人民政协在协调关系，化解矛盾方面具有独特功能。早在人民政协成立初期，毛主席就明确提出，政协的一项主要任务是调整关系，即协调各民族各党派团体及其他人员间的关系。进入新时期以后，邓小平同志强调，人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织，要帮助各方面的人士和群众不断增强团结。在庆祝人民政协成立六十周年大会上，胡锦涛同志又进一步指出，人民政协要坚持把发扬民主、增进团结、协调关系、化解矛盾作为履行职能的重要着力点，努力为促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐发挥积极作用。当前，我们正处在经济转轨、社会转型的重要时期，社会矛盾的表现形式更加多样，群众的利益诉求更加多元，社会管理的难度日益加大。面对新形势新任务，我们要充分利用联系面宽，工作面大，包容性强的优势，紧紧围绕进一步健全和完善党和政府主导的维护群众权益机制、加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务、加强和完善基层社会管理和服务体系、加强和完善公共安全体系、加强和完善非公有制经济组织和社会组织管理、加强和完善信息网络管理、加强和完善思想道德建设等重点工作，选择人民政协有条件、有能力、有优势做好的课题，开展调查研究，提出意见和建议，为加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作尽责出力、作出贡献。

（二）人民政协在民主监督方面具有独特优势。民主监督作为政协三项职能之一，同样具有独特的优势。从人民政协的主要职能、组织构成、工作原则等诸方面考察，民主监督的优势主要是：具有主体团结广泛性的优势。人民政协按章程的规定是“有各民主党派、

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无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。”人民政协民主监督的主要内容是:国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。在新时期，人民政协作为爱国统一战线比以往更具有广泛性，是最为广泛的政治联盟。这个联盟中的每一位政协委员都来自一大批群众，政协各参加单位，如各党派、工商联、有关人民团体联系各界，扎根基层，代表着不同党派、阶层，他们作为监督主体能够从不同的方面、不同的层次、不同的视角就经济、社会和文化发展的问题发表的见解，进行内容广泛的民主监督，从而保证了最广大群众的述求得到表达，就共同性的问题取得一致意见。在今后的工作中，我们要把社会管理监督摆上突出的位置，紧紧围绕社会管理领域中的突出问题，综合运用政协组织的整体监督、界别的特色监督及委员的个人监督等多种监督形式，督促政府转变社会管理理念，提高管理和服务社会的能力，创新公共服务体制，改进公共服务方式，优化公共资源配置，加强公共设施建设，完善社会管理制度，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心的实际问题，努力在服务和管理中，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益；督促司法机关独立行使司法权，坚持司法亲民、便民、利民、为民，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益；督促“一府两院”及时化解影响社会稳定的不利因素，真心实意帮助群众解决各种困难和问题，促进社会和谐稳定。

（三）人民政协在社会主义民主政治建设方面具有独特作用。我国民主政治有两种形式，选举、票决是一种民主形式，协商是另一种民主形式。政治协商是人民政协的首要职能，是发扬社会主义民主的重要形式，也是党和政府广集民智，为构建社会主义和谐社会进行科学民主决策的重要环节。协商体现民主，协商反映民意，协商集中民智，协商增进共识。随着社会主义民主政治的不断发展，人民政协在加强和创新社会管理中的作用日益

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明显，地位日益突出。推动社会管理创新，政协组织要在精选协商议题上下功夫，紧紧围绕党委、政府中心工作和各界群众普遍关注的重大问题，在加快经济发展方式转变、推进新兴战略产业发展、促进人口资源环境协调发展、加快城乡一体化发展、保障和改善民生等方面选好协商议题，力求为党政决策提供有价值、高水平的意见和建议。政协各参加单位和广大政协委员要积极围绕本界别群众关心的问题提出协商建议，促进协商议题形成机制的科学化、民主化。要深入实际、调查研究，把握事物的本质，注意了解各个方面、各个阶层、各族群众、各个行业领域的情况，注意倾听正面、反面、甚至侧面的各种不同声音，切实做到去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，得到真实的第一手情况。同时要善于从各种立场和角度去分析问题，从全面协调可持续的科学发展标准去思考和选取对策。在协商议事的过程中，要解放思想、实事求是、与时俱进，充分发扬民主，勇于追求真理；要营造平等和谐、生动活泼的议事氛围；要注重协商过程中的互动交流，使参加协商的各方都能充分发表意见，在此基础上，比较鉴别，增进理解，形成共识；要鼓励讲真话、讲实话，允许说错话。在共同政治基础上，什么话都可以说，什么意见都可以提。

（四）政协委员在参与社会管理方面具有独特优势

社会管理，说到底是对人的管理和服务，是做群众工作。同时，广大人民群众不是简单的被管理者，他们也是社会管理的主体，是社会管理制度、管理体系和管理效果的参与者和检验者。因此，全体民众的积极参与是社会管理成功的关键。作为最广泛统一战线组织的代表—政协委员，是群众利益的忠实代表，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。我们要紧紧依靠政协委员这个主体，进一步夯实委员工作，积极组织和支持委员认真执行职责，并通过政协委员作用的充分发挥，影响和带动周围群众积极参与社会管理与创新，为推进和谐社会建设发挥积极作用。要通过有效激励和正确引导，使委员们进一步增强宗旨意识，想群众之所想，急群众之所急，千方百计为群众办实事、办好事、解难事；要把群众最关心的问题作为工作重点，协调利益关系，尽心竭力为群众排忧解难，真心实意帮助群众解

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决各种矛盾和问题，使社会不和谐因素化解在萌芽状态；要充分发挥政协委员来自群众、服务群众的优势，主动向群众宣传党的政策、法律法规，提高群众知法守法和依法办事的自觉性，教育引导群众坚持通过法定程序和正常途径来表达意愿和要求，引导群众有序参与社会管理，并在届别活动中突出委员履职为民、服务社会管理、促进和谐社会建设的主题，使届别活动成为督促委员履职的抓手，更好地发挥人民政协在参与社会管理中的作用。

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