论广播电视事业的法制化管理

论广播电视事业的法制化管理

作者：黄宏

来源：《新闻爱好者》2011年第12期

“十一五”期间，我国广播电视系统大力推行改革创新，呈现出强劲的发展态势。随着经济的高速发展，尤其是文化体制改革的深化，要求我们进一步思考，如何加强管理，采用何种体制保证广播电视事业的健康发展。 广播电视事业法制化管理的必要性

社会主义市场经济究其本质是法治经济，广播电视事业虽然具有意识形态属性，具有特殊属性，但同时也具有商品属性。20世纪90年代末期以来，广播电视领域进行的产业化、集团化改革，以市场为导向、以资产为纽带、明确产权关系、优化资源配置、重组管理体制、实行事业单位企业化管理，正是这一属性的反映。近年来，虽然我们已经探索建立了一系列的广播电视管理体制，但法制化管理广播电视事业是其必由之路，是建设和发展的根本条件，是对管理科学化提出的更高要求，也是现代社会发展的大趋势。

广播电视事业的法制化管理首先能够保证广大人民群众的切身利益。在执行的过程中，它通过制定和执行各种法律、法规、条例、规章等法律文件，依法管理，能够有效地协调各方利益关系，有效地保证和促进广播电视事业的快速发展。法制化管理的规范是这一管理模式的最大特点，这些国家颁布的法律、法规，地方政府制定的地方性条例或行政法规，以及其他有关管理部门、行业协会制定的规章，是具有普遍约束力的社会规范。这一管理模式最大的优点是法制面前，人人平等，有利于培育公平的创新竞争环境，公平由“人人期待”变成“人人可见”。比起其他的管理模式，法制化管理更加稳定、公正、更有活力，也更能服众。

法制化管理是我国民主和法制建设的要求，从党的十五大提出“健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标以来，我国一直致力于依法治国，努力提高依法行政水平，坚持依法治理广播电视事业，既是建设社会主义法治国家的重要内容之一，也是广播电视事业自身发展的内在要求。 广播电视事业法制化管理的社会基础

我国广播电视事业法制化管理起步于上世纪80年代，标志性事件是1986年广播电影电视部成立部法规领导小组，正式设立法规处，1988年升格为政策法规司，职责是制定立法工作计划，随后出台了一系列法律法规，加强了广播电视系统依法管理制度建设。15年来，我国基本形成了广播电影电视管理的法规体系。

这一体系由以下各部分组成：第一是《宪法》的有关部分，《宪法》第22、35、51、53条涉及新闻工作基本规范、基本原则和保障公民的权利义务等方面；第二是法律有关部分，如

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《民法》、《刑法》、《著作权法》等法律中的相关条款；第三是行政法规，主要是国务院颁布实施的若干条例、办法，如《广播电视管理条例》、《信息网络传播权保护条例》、《有线电视管理暂行办法》、《信息网络传播权保护条例》等；第四是部门规章，如广电部发布的《广播电台电视台设立审批管理办法》、《广播电影电视行政复议办法》、《广播电视安全播出管理规定》、《有线电视管理规定》、《互联网视听节目服务管理规定》等。此外，还包括广播电视同业组织、中国广播电视协会等制定的有关职业道德的自律性规范文件等。2009年，《广播电视节目审议规则(建议稿)》是我国广播电视法制化管理和建设的重要创新成果。国务院颁布的《广播电视管理条例》（1997）、《有线电视管理暂行办法》（1990）、《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（1993）、《互联网信息服务管理办法》（2000）、《广播电台电视台播放录音制品支付报酬暂行办法》（2010）等行政法规和广播电影电视部颁布的《有线电视管理暂行办法》（1990）等部门规章是目前法律效力最高的广播电视业管理法规。 随着广播电视事业的高速发展，各地均认识到法制化管理的重要意义。各地在执行国家法律法规的同时，还建立健全了各项地方、企业内部管理制度。随着各地、各部门地方性法规和规章制度的健全完善，广播电视工作将更加有章可循，有法可依。随着社会主义市场经济的深入，广播电视业的经济属性日益凸显，各单位法制观念、法律意识也在逐步提高，更意识到法制化管理对于事业发展的重要意义。上述成就，为开展广播电视事业法制化管理奠定了良好的社会基础和优势。

广播电视事业法制化管理的症结

我国现行的广播电视管理体制是与上世纪80年代计划经济体制相适应的。90年代向市场经济转型的过程中，其体制的局限性弊端日益明显，但受各种因素制约，目前仍在艰难的探索之中，还有许多问题有待破解。诸多法律法规还是在法规包装下的行政管理，重律轻法、重管理轻权益，管理薄弱、立法滞后。

首先，广播电视管理的法律法规不系统，缺乏完整立法。目前为止，我国的《广播电视法》尚未出台，许多规范性文件还停留在较低的“规制”层次，不是真正意义上的全面法制。大多数规制属于限制性的“义务”，而不是保障性的“权利”，缺乏有效保护公民的知情权、监督权和大众媒介的采访权、报道权的规定。

其次，机构建立不科学，立法程序不足。目前针对广播电视管理的立法工作，缺乏公共立法程序，只有内部工作的技术性程序，没有立法听证，因为公共规范和政策产生于非公共的程序，所以“系统内”、“体制内”特点鲜明，执法者的自由裁量权过于宽泛，以至于必须依靠行政指令三令五申、反复推行，才能奏效，法规管理过程中甚至有某些低效率的行政干预和过度保护垄断经营的行政操作等。

再次，广播电视管理的法律法规制定滞后。广播电视已初步形成了广播产业、电视剧产业、网络产业和广播电视广告产业等蓬勃发展的格局，如何进一步完善电台电视台、电视剧制作单位的许可证制度，如何进一步完善广播电视节目审查制度，严厉打击虚假新闻、虚假广告

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在广播电视领域的泛滥，如何进一步加强网络管理，尽快从立法层面遏制“网络水军”等都是亟待解决的问题。

对广播电视事业法制化管理的思考

我国广播电视事业成就巨大，已经发展成为包含地面广播电视、有线广播电视、卫星广播电视、互联网广播电视等传播方式复杂、庞大的门类，高度行政化的管理体制已经不再适应市场经济和广播电视产业的发展。迅速发展的新形势迫切需要与之相适应的法律、法规的出台。 法制化建设是一项艰巨的历史性任务，必须提高立法的紧迫感，促使广播电视事业管理法规与国际接轨，加快法制化进程。通过法律引导、法律规范、法律保证，对广播电视产业进行法律化、规范化的协调与管理，使广播电视产业化真正纳入法制化轨道。同时，要对已有的广播电视法律法规等进行全面的修改或废止。

法制化管理建设总的目标是探索和构建以宪法为根本，以广播电视管理专业法律为主干，法规、规章、政策相互配套，协调统一，集立法科学、普法广泛、执法从严、违法必究于一体的，符合国家法制建设总体要求，符合广播电视基本规律和特点的广播电视政策法律新体系。 立法过程中，必须启动公共立法程序，处理好保护新闻自由权、舆论监督权、采访报道权和公民人身权、财产权、法人身份权、名誉权等的平衡，实现“第四种权力”的“标准化”和“规范化”。要通过立法明确准入条件、禁入情形、属性界定、产权关系、内容标准、垄断制约、主体制度、保护知识产权和报道权的商品化等焦点问题。避免部门利益法制化，有效地解决阻碍广播电视事业发展的法律之忧，为依法管理，推进广播电视事业的法制化建设，创造一个稳定的发展环境。另外，面对新媒体的迅速发展，必须适应新的技术条件和形势的要求，尽快出台互联网基本法，建立准入和审查制度，规范互联网信息传播行为，完善互联网违法信息投诉机制，强化网络服务提供者的法律责任，营造一个干净的互联网环境。

从2010年开始，我国大力推进三网融合，广播电视事业被纳入国家信息化发展和国家发展战略之中，这对广播电视事业来说，既是机遇也是挑战，任重而道远，相信通过法制化管理，一定会推动我国的广播电视事业实现新跨越。 参考文献：

1.汪凯、詹小路：《广播电视业：走向制度化的自律》，《中国广播电视学刊》，2009(7)。

2.王敬松：《我国广播电视管理体制及其改革》，《中国行政管理》，2007（3）。 3.邱履曾：《三网融合立法为先》，《中国广播电视学刊》，2009(8)。 4.《中广协会推介广播电视节目审议规则》，《新闻战线》，2009(5)。

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5.王军：《新中国广播电视法制建设回溯》，《中国广播电视学刊》，2009（9）。 （作者单位：武汉软件工程职业学院） 编校：赵 亮