“营改增”升级

“营改增”升级

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来源：《新理财·政府理财》2013年第05期

4月上旬，国务院常务会议提出“营改增”双扩容方案：自今年8月1日起，将交通运输业和部分现代服务业的试点在全国范围内推开，同时适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。会议还决定，择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。

随后，财政部部长楼继伟、国家税务总局局长王军在接受媒体采访时，共同就此方案作出了进一步解释。楼继伟称，随着进一步扩大试点的条件成熟，应尽快把改革推向全国。下一步的改革模式应该不再是地区试点，而是分行业在全国推开，成熟一个行业推进一个行业。 王军把这种改革方法的变化形容为从“雁阵排列”到“一字推开”，今年增加试点行业，打造了“营改增”的“1+6升级版”。

自2012年1月1日上海率先启动“营改增”试点以来，我国“营改增”试点地区已扩大到北京、天津、江苏、浙江、宁波、安徽、福建、厦门、湖北、广东、深圳等12个省、直辖市、计划单列市。可以说，这次扩容方案给作为我国结构性减税重头戏的“营改增”的未来走向，提供了更加明确的时间表和路线图。 为什么是“营改增”？

财政部财政科学研究所所长贾康认为，我国现行税制结构中，增值税和营业税是最为重要的两个流转税税种，二者分立并行。其中，增值税的征税范围覆盖了除建筑业之外的第二产业，第三产业的大部分行业则课征营业税。这一始于1994年的税制安排，适应了当时的经济体制和税收征管能力，为促进经济发展和财政收入增长发挥了重要的作用。然而，随着市场经济的建立和发展，这种划分行业分别适用不同税制的做法，日渐显现出其内在的不合理性和缺陷，对经济运行造成扭曲，不利于经济结构优化。

首先，从税制完善性的角度看，增值税和营业税的并行，破坏了增值税的抵扣链条，影响了增值税作用的发挥。增值税具有“中性”的优点（即在筹集政府收入的同时并不对经济主体施加“区别对待”的影响，因而客观上有利于引导和鼓励企业在公平竞争中做大做强），但是要充分发挥增值税的这种中性效应，前提之一就是增值税的税基应尽可能宽广，最好包含所有的商品和服务。现行税制中增值税征税范围较为狭窄，导致经济运行中增值税的抵扣链条被打断，中性效应便大打折扣。

其次，从产业发展和经济结构调整的角度来看，我国大部分第三产业被排除在增值税的征税范围之外，对服务业的发展造成了不利影响。这种影响主要表现在由于营业税是对营业额全

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额征税，且无法抵扣，不可避免地会使企业为避免重复征税而倾向于“小而全”“大而全”模式，进而扭曲企业竞争中的生产和投资决策。比如，由于企业外购服务所含营业税无法得到抵扣，企业更愿意自行提供所需服务而非外购服务，导致服务生产内部化，不利于服务业的专业化细分和服务外包的发展。同时，出口适用零税率是国际通行的做法，但由于我国服务业适用营业税，在出口时无法退税，导致服务含税出口。与其他对服务业课征增值税的国家相比，我国的服务出口由此易在国际竞争中处于劣势。

第三，从税收征管的角度看，两套税制并行造成了税收征管实践中的一些困境。随着多样化经营和新的经济形式不断出现，税收征管也面临着新的难题。比如，在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多，形式越来越复杂，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难，这给两税的划分标准提出了挑战。再如，随着信息技术的发展，某些传统商品已经服务化了，商品和服务的区别愈益模糊，二者难以清晰界定，是适用增值税还是营业税的难题也就随之产生。

上述分析表明了“营改增”这一改革的必要性。国际经验也表明，绝大多数实行增值税的国家，都是对商品和服务共同征收增值税。在新形势下，逐步将增值税征税范围扩大至全部的商品和服务，以增值税取代营业税，符合国际惯例，是深化我国税制改革的必然选择。 弱化地方税体系？

“营改增”试点一年多以来，业界普遍认为效果良好。王军表示，截至今年2月底，试点企业已达112万户，平均每个试点省市每月大约增加5%的试点企业。说明改革的利好政策有吸引力，更多经营者愿意参与到改革中来。

从税负的变化看，到今年2月底，试点企业共减负550亿元以上，95%的企业实现减负或税负无变化，只有5%左右的企业税负有所增加。而所有小规模纳税人，包括众多个体户，都实现减税，减税幅度达40%。

楼继伟称，部分企业税负增加，很多与抵扣不足有关，扩大试点行业和地区后，这一问题会逐步解决，长期看企业是可以减负的。测算显示，今年8月1日起“1+6”行业试点扩至全国，预计全年减收规模为1200多亿元，全部推开“营改增”后全年预计可减税约两三千亿元。 然而也有观点认为，分税制改革造成了我国基层财政困难的局面，“营改增”更是可能进一步弱化地方税体系。

对于这个问题，记者联系的某市财政局工作人员表示，“按照目前，中央为维持原有利益格局，在财力上不改变原有体制，就是说，营业税还是归地方所有（如果按增值税体制，是75%上缴中央的），因此暂时来说，还没有弱化地方税体系。将来若严格实行增值税体制，则地方税的力量被削弱。”

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理论界对这个问题也是各抒己见，仅记者联系的多位学者就观点不一。有学者认为“对于„营改增‟进一步弱化地方税体系的观点，我认为不一定是这样，现在观点比较多，各方的观点我也都可以理解，对于这个问题我也不好得出一个明确的结论。”也有学者直言，“„营改增‟早就该改了，与其他国家相比，我们过去的速度偏慢。不过应该认识到，眼前的改革是过渡阶段，后续的配套改革应该跟上。我们这样一个大国的地方税体系怎么建设，应该有个整体思路，如果现在因为„营改增‟出现问题要去解决，那是有问题的。”

财政部财政科学研究所的相关学者认为，“目前„营改增‟这块收入还是给地方，而且这些试点地区的财力都还可以，要说有影响的是一部分企业税负有所增加，那也有过渡期的财政扶持政策。如果进一步扩大到全国，那么有些省市的地方财力没有办法给这些税负增加的企业提供扶持怎么办？就需要看中央会以什么样的措施加以协调解决。从地方财力本身来说，这个改革影响应该不会很大，当然这项改革毕竟是结构性减税的重头戏，减税之后对地方收入可能会有一些影响，中央应该会通过统筹考虑解决这些问题。” 财力如何划分？

“营改增”试点过程中所表现出诸如地区间税负不平衡，部分企业税负增加等问题，都与地方试点有关，这些问题会随着“营改增”在全国推开之后逐渐减少。此外对于税率复杂的问题，王军表示已经注意到这种情况，正在配合财政部积极研究。

除此之外，与“营改增”相关的各方都有着各自关心的问题。上文中的学者表示，“从行业本身来看主要关心的是税率如何设计。从整个经济发展来看，增值税的好处是鼓励产业分工的发展，分工发展是为了促进经济，从这个角度看，开征„营改增‟总体上是好事。最重要的是涉及到中央与地方的关系调整，这是个大问题，目前我还没有看到成熟的解决方案出来。营业税是地方的主体税种，那么„营改增‟之后怎么办？增值税对流动性税基征税，从原理来看不适合分享，只适合完全作为中央税，如果分享可能引发恶性税收竞争等问题。那么下一步8月双扩围面临的就是中央和地方财权分配的问题，核心是地方税体系建设，长远看是中央和地方事权的划分。要补充地方财力，有建议开征房产税，这没有问题，但是远远不能满足地方财政需要，而且房产税自身也存在着一些问题。于是，很多人的观点是加大增值税中地方分成比例，这也是地方财税部门很关心的问题，不过这个方案在我看来不太可行，如果调大地方分成，不利于经济发展和经济增长方式的转变。”

对于现在各方普遍关心的以后增值税怎么分的问题，上述财政部财政科学研究所的学者认为，“从增值税和营业税的发展速度来看，营业税的可持续性和增长性更高一些，而且这几年营业税的增长幅度都高于增值税，因此如果不考虑比例问题，有的地方会感觉吃亏了。至于如何划分分享比例，首先从时间上看，是„营改增‟在全国范围改革完了之后再研究比例问题，还是现在就公布方案说不会让地方吃亏，给各地一颗„定心丸‟，这些目前都没有具体化。因为我国地区发展不平衡，如果比例定高一点，中央有更多财力进行转移支付，调整地区间的不平衡，但是转移支付的做法要总结经验，扩大一般性的转移支付，减少专项转移支付。现在我推测，如果都改了以后，地方的分享比例应该会在50%以上。

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„营改增‟的主要意义是商品劳务税的一体化。虽然说是结构性减税的重头戏，减下去了多少税，企业感受到税负降低了，可是老百姓感受到了没有？服务的价格没有降低，老百姓还是按照原来的税率承担这些税。就导致了现在的问题是国家税收减少了，老百姓的负担没有减少。所以目标应该是通过„营改增‟创造企业公平竞争的环境，通过竞争价格才能下降，老百姓就能从中获益。”

“另外还有一个不容忽视的问题，通过„营改增‟，营业税的阵地越来越收缩，最后统统变成增值税，不仅是地方主体税种被中央拿走了，而且作为一个地税机构，前景会怎么样，人员怎么安排，对此地方肯定有些想法。尤其是这样一个庞大的机构可能面临着没什么事情可以管理的前景就容易出事，这就涉及到下一步该如何构建地方税体系的问题。”上述学者表示。