第一章 公共管理导论
第一节 管理与管理理论的演进
一、管理的含义
管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。管理的定义为：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。
管理具有六点基本含义：1、管理是由管理者引导的活动。2、管理是在一定的环境条件下进行的。3、管理是为了实现组织目标。4、管理需要有效的动员和配置资源。5、管理具有基本的职能。6、管理是一种社会实践活动。
二、管理的职能
最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他提出“五职能说”。计划；组织；指挥；协调；控制。
关于管理职能的划分有不同的观点。管理的基本职能是：计划；组织；领导；控制。
三、管理学
管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学的研究内容：研究计划、组织、领导和控制中的概念、原理、方法和技术；同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等问题。。
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管理的科学性和艺术性。管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。
四、管理理论的演进
管理学的三个发展阶段：古典管理理论阶段；1、科学管理学派：美国、弗雷德里克·温斯洛·泰罗《科学管理原理》“科学管理之父”2、组织管理学派：法国、亨利·法约尔和德国、马克思·韦伯
行为科学阶段；霍桑实验。乔治·埃尔顿·梅奥1、工人是社会人，而不仅仅是经济人。2、在组织中存在非正式组织。3、新型的领导在于提高工人的满意度，从而激发工人的劳动积极性。
1）关于人口需求、动机和激励问题：马斯洛的需求层次理论《人类动机的理论》《激励与个人》赫茨伯格的双因素激励理论：保健和激励《工作的推力》《工作与人性》2）管理中的人性问题：麦格雷戈x理论—y理论《企业的人事方面》阿吉里斯不成熟—成熟理论《个性与组织》注重自我管理3）人际关系问题：巴纳德、动态平衡理论；卢因、群体动力学理论。非正式组织群体对管理的影响和作用。
现代管理理论阶段：孔茨—管理过程；麦格雷戈—人性行为；巴纳德—社会系统；马克兰—管理科学；西蒙—决策理论；卡斯特—系统管理；德鲁克—经验；明茨伯格—经理角色；特里斯特—技术；布里奇—经验管理；卢丹斯—权变理论。各个阶段的代表人物、学派及其基本观点。
古典管理理论阶段注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性。把管理的对象看做
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是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，较少注意人的全面特性及其对管理的影响。
行为科学阶段强调对人性的全面关注，重视非正式组织，在管理方式上由监督制转向人性激发，由专断转向民主。
管理理论演进的四个特点：1、管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。2、管理学的发展是从管理过程的单个因素、单个过程和单个侧面地研究到全面系统研究的过程。3、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结合的过程。4、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。
第二节 行政与行政理论的发展
一、行政的含义
行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简言之，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。
行政的特点：执行性；政治性；权威性。
二、相关概念辨析
政治与行政。威尔逊和古德诺的观点。威尔逊的《行政学研究》开创了西方公共行政学研究的先河，政治与行政二分的原则是现代公共行政的逻辑起点，古德诺在《政治与行政》中对政治—行政二分法加以系统的发挥。
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行政与立法、司法。这是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力。
三、行政学
行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。
从四个方面把握行政学的定义。1、行政的主体是国家权力机关的执行机关。即国家行政机关2、行政的客体是国家事务、机关公共事务和行政机关的内部事务。3、行政活动的根本原则是依法管理。4、行政学的根本任务在于探索和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。
四、行政理论的发展
行政学兴起的原因和著名代表人物。1、“行政国家”的出现。2、“文官制度”改革运动的发展。3、多科学科的形成和发展。4、专业教育和职业教育的发展。威尔逊《行政管理学之研究》古德诺《政治与行政》泰罗《科学管理原理》怀特《公共行政学研究导论》魏劳毕《公共行政管理》
行政理论发展的三个阶段：形成时期；成长时期；发展时期。各个时期的理论特征和代表人物
第三节 公共理论的兴起
一、公共管理理论三次重大理论转换：从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管
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理。
对传统公共行政理论的批评；公共管理理论的产生。
二、对公共管理理论的不同理解
将“公共管理”等同于“公共行政”；将“公共管理”当做“公共行政”的一个分支学科；将“公共管理”看做不同于传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架。
三、公共管理的研究对象
公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。
国内外较有影响的几种定义。
四、公共管理的学科特征
公共管理的六个学科特征。这也是其与传统公共行政的区别。1、研究对象和范围的扩展2、跨学科的综合研究3、研究重点从“内部取向”转变为“外部取向”4、实证研究和规范研究并重5、管理过程的民主化6、公共性和管理性的有机统一。
五、公共管理的研究途径和方法
研究途径有管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径等多种途径。
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基本研究方法有：系统分析；比较分析；实验分析；案例分析。
第二章 公共组织
第一节 公共组织概述
一、组织的含义
美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点。组织的共性。1、是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合2、有着某种特定的目标3、有一定的结构和行为方式4、有其内在的精神意识5、是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的构成要素
公共组织的含义。公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
公共组织的构成包括12个要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。
三、公共组织的类型
三种主要分类：按财务一会计标准分类；按公共权力标准分类；按权威与等级结构标
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准分类。政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
第二节 公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或—个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。
管理层次与管理幅度的反比例关系。
二、公共组织的结构形式
多种组织结构形式。主要有：直线结构；职能结构；直线一职能结构；矩阵结构。
三、我国政府组织的结构
纵向结构。宏观上的纵向结构和微观上的纵向结构，即各级行政组织间的层级关系和行政组织内部的工作层次关系。
横向结构。反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。
四、行政体制的基本类型
首长制与委员制；层级制与职能制；集权制与分权制；完整制与分离制。
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第三节 公共组织环境
一、公共组织的生态环境
对公共组织生态环境的不同区分。
现代组织理论划分的一般环境（包括文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济）和具体环境。公共组织环境结构的子系统环境。
二、组织环境的基本构成因素
政治环境；经济环境；文化环境；技术环境；舆论环境。
第三章 公共决策
第一节 决策的基本问题
一、决策的含义
理查德·施奈德的决策定义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。
决策的一般特征或属性（预见性、选择性、主观性）。
二、决策类型
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多种类型。主要有：程序性决策与非程序性决策；单目标决策与多目标决策；确定型决策、风险型决策与非确定型决策；个人决策与群体决策；原始决策与追踪决策。
三、决策的前提
主要涉及两个方面内容：价值因素（决策者的个人好恶）和事实因素（决策中所依据的客观事实）。二者各自的内容与特点。
价值前提与事实前提的区别。1、提出问题的角度不同2、认识形成的依据不同3、影响决策的作用不同。
第二节 行政决策体制
一、行政决策的含义
行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。
行政决策的特点：决策主体的特定性；决策内容的广泛性；决策的权威性。
二、行政决策系统
四个系统：信息子系统；参谋子系统；决断子系统；监控子系统。
各子系统的作用。1、收集信息、加工处理、传递2、1）协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标2）为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法3）对公共决策的
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实施进行跟踪、反馈、分析。3、1）界定政策问题2）设计政策方案3）确立政策目标4）选择政策方案4、1）防止决策者滥用决策权2）促使决策内容切合实际3）监督执行机构及其人员以确立执行政策。
三、行政决策体制
主要有独裁制（宗教领袖、君主亲政、军人独裁）、议会制（议会—总统制、议会—内阁、议会—委员）和人民代表大会制三种类型。三种类型的具体类型和表现形态。
第三节 行政决策程序
一、问题界定
问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。
问题界定的三个基本环节（症结分析、原因分析、确切表达）和四个主要方法（类别、类比、假设、层次分析）。
二、目标确立
行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。目标有层次性、多样性、从属性的特征。
目标确立必须遵循的原则（针对性、可行性、系统性、规范性、具体性）和环节（依据确定和体系建立）。目标确立的主要方法（综合指标、主要目标列举、目标排序、综合平分、逐步淘汰）。
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三、方案设计
方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。
决策方案设计的两个具体步骤（轮廓设想和细部设计）和基本方法（头脑风暴、对演、综摄）。
四、后果预测
后果预测是为了行政方案进行评价和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的条件下预期效果的预测。
后果预测的基本步骤（收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果）和主要方法(德尔斐法—函询调查、会议、时间序列、回归分析、趋势外推)。
五、方案抉择
方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。
方案抉择的主要环节(确定标准、可行性分析、合法化)和主要方法（经验判断、“决策树”技术、试验、模拟）。
第四节 公共决策中的群体决策
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一、群体决策及其利弊
公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。两种形式的含义。
群体决策的优势（集思广益、满意度、沟通增加凝聚力）与不足（时间长、受到压制、出现极化、利益不同造成的浪费、个人拍板，伤害感情、失误由群体承担、不具备群体决策而决策、做为激励手法不明智、问题不清时无人负责）。
二、参与决策的特征
参与决策的优势与作用。参与决策的条件及其应注意的问题。
三、群体决策的抉择规则
可供选择的抉择规则有：一票否决；多数规则；等级决定规则。抉择规则的实际内容。
第四章 行政领导
第一节 领导与领导者
一、领导的含义
关于领导的不同定义。作为管理职能的领导是指引导和影响人们为实现组织目标和群体目标而作出努力与贡献的过程。领导职能贯穿于管理工作的各个方面，是管理的核心问题。
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领导的四个构成要素（权力、对人的认识和理解、与组织和群体成员的联系、领导的风格、作风以及营造出来的组织群体氛围）。领导既是一个过程，又是一种艺术。
二、公共组织领导者
公共组织领导者是指从事公共管理的政府部门及非政府公共机构中依法担任领导职务、行使法定领导权力并负有相应领导责任的个人和集体，其中主要是政府部门的领导者。
我国行政机关领导职务序列；公共组织领导者的来源；公共组织领导者的权力构成；职务权力（合法要求、奖励报酬、强迫、决策、信息控制）和个人权力（专家权、个人魅力、良好的人际关系、高尚的品质、创新精神）的主要影响方式。
三、领导者的基本技能
技术技能（专业技术、工作方法和程序、工作制度和政策）；人事技能（处理人际关系的技能、识人用人、评价激励）；观念技能（预测、判定、概括）。三种技能的内容及不同层级领导者的技能结构（47：35：18、27：42：31、18：35：47）。
第二节 我国行政领导制度
一、我国的根本领导制度
民主集中制是我国的根本领导制度，是民主制和集中制有机结合的一种制度。其他行政领导制度是民主集中制领导制度的具体化。
民主集中制的具体表现。1、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由
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选民选举产生，对人民负责，受人民监督。2、国家行政机关、司法机关都有人民代表大会产生，对它负责，受它监督。3、中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，从分发挥地方的主动性、积极性的原则。
二、我国的行政领导制度
行政首长负责制是我国的行政领导制度，这是一种集体领导制度。集体领导和个人分工负责是辩证的统一。
行政首长负责制是相对于委员会制而言的。我国行政首长负责制就是集体领导与个人分工负责制的有机结合。
三、日常的行政领导制度
日常的行政领导制度是前两项领导制度在实际执行中的具体化，表现为三个方面：处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度；上下级行政领导者之间联系的制度；协调行政领导班子内部关系的制度。
第五章 沟通与协调
第一节 沟通
一、沟通的含义
沟通的几种典型定义。公共组织沟通是指公共组织系统与外界环境之间，公共组织系统内部各个部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，
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交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取公共组织系统和谐有序运转的一种管理行为或过程。
沟通定义包含的四层含义1、实质上就是与公共组织有关的信息的传递和处理过程。包括输入、分类、筛选、储存、使用、输出、反馈等环节。2、公共管理通常把公共组织看作是一个系统，而信息沟通则是这个系统的“神经”。3、公共组织要达到的目的是统一思想。4、公共组织沟通过程中包含有沟通信息的发送者、接收者、传送的信息、传送渠道和传送的情景五要素。
二、信息与沟通
信息处理的四个基本环节（信息收集、加工、传递、储存）。孔茨列举的信息沟通中的障碍与断裂的因素。（缺乏计划，未澄清的假设，词义曲解，表达不清的信息，传递中的损失和遗忘，不善于聆听及过早的评价，非个人的信息沟通、猜疑、威胁和恐惧，缺乏适应变化的充裕时间，信息超负荷以及选择性认识）。
信息失真四个方面的原因（信息沟通中的噪声、信息沟通中情境的转变、情感因素的缺失、反馈）。
三、沟通机制
公共组织沟通机制划分为刚性机制和柔性机制。
刚性机制的含义及完善刚性机制的建议；柔性机制的含义及其包含的语言约束机制和心理约束机制。
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四、沟通类型与模式
正式沟通和非正式沟通。正式沟通的含义、特点；下行、上行、平行三种沟通方式。非正式沟通的含义、特点；积极作用和消极作用。
公共组织的三种沟通模式：聚联式、单联式、互联式。
第二节 协调
一、协调的含义
协调是公共组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。
协调是经常性的组织行为；艺术性的组织行为；公关性的组织行为。
二、协调类型
协调可划分为不同的类型。对事的协调与对人的协调；内部协调与外部协调；认识性协调与利益性协调；促进式协调与纠偏式协调；合作式协调与应变式协调；会议协调与非会议协调。
三、协调方式
有多种方式。主体合流法；中间数法；冷处理与热处理法；当面表态法；谈心法；跟踪处理法。
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四、协调中的若干关系
事后与事前的关系；一般与个别的关系；平衡与创新的关系；妥协与原则的关系；协商与命令的关系。
第六章 公共组织的人力资源管理
第一节 公共组织人力资源管理概述
一、公共组织人力资源管理的相关概念
人事（指在用人以治事的过程中有关人与人、人与组织、人与事之间的相互关系）与人事行政的含义。人事行政是以政府公务员作为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是政府机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。
人事行政作用的具体表现（是保证通知阶级意志的以贯彻和实现，并巩固国家政权；保证行政管理的运行、经济发展和社会稳定；对公务员实施有效管理其积极性、创造性并发现、培养和选拔人才）。
二、公共组织人力资源管理的兴起
人力资源管理的变革。人力资源管理与传统的人事管理有着本质区别，主要表现在四个方面。
公共组织人力资源管理的基本特征。
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三、公共组织人力资源管理的过程
这一过程由以下活动环节或职能所组成：公共组织的人力资源规划；公共组织的公共工作职位和职责的分配；公共组织人力资源的获取；公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理；公共组织人力资源的开发；公共组织人力资源的流动和流出管理；公共组织人力资源管理中的雇员关系。
四、我国公共组织人事管理模式的转变
传统的政府人事管理模式的局限性（“国家干部”概念模糊，缺乏科学分类，管理权限过分集中；管理方式陈旧单一，缺乏针对性内和有效性，管理制度不健全，不利于各类优秀人才的多样化发展）。人力资源管理模式在我国政府管理中的应用与推广及其现实意义。
第二节 公共组织的人力资源开发
一、公共组织人力资源的性质
公共组织人力资源有一般人力资源所具备的基本性质，也有其特殊性质。
基本性质（生物性、生成过程的时代性和时间性、能动性、使用过程的时效性、内在的知识性、开发具有连续性、人的高增值性、闲置过程的消耗性、可再生性）与特殊性质（具有较强的法律观念，较高的政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟。具有从事公共服务的热情以及公平、公正、公开的工作准则，工作态度和工作作风）的内容。
二、公共组织人力资源开发的含义
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公共组织人力资源开发是指公共组织人力资源的预测与规划、教育与培训、选拔与使用、配置与管理等一系列活动，目的是提高公共组织人力资源的素质和能力，使他们在行使国家行政权力、管理公共事务和促进经济社会发展中发挥更大的作用。
公共组织人力资源开发的特点（战略性、系统性、社会性、前瞻性、动态性）。
三、公共组织人力资源开发的主要内容
预测与规划；教育与培训；选拔与使用；配置与管理。
四、我国公共组织人力资源开发
公共组织人力资源开发的新观念。我国公共组织人力资源开发的任务。加快我国公共组织人力资源开发的措施，共指出八条措
第三节 公务员制度
一、西方文官制度的形成与特点
西方文官制度是西方各国为文官的分类、考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、解职、退休、保障等作出系统规定的规章制度和体制，目的在于选贤任能，提高行政效率及维持政府行政行为的连续性。
西方文官制度的共同特征。
二、我国公务员制度的形成和发展
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我国公务员制度的建立经历三个阶段：理论准备阶段1985~1989；试点实验阶段1989~1993；全面实施阶段。
《中华人民共和国公务员法》共18章107条，对我国公务员制度有较大发展与突破。
我国公务员制度与西方文官制度的区别。
三、我国公务员制度的基本内容
我国公务员制度由公务员总法则和与之配套的各种单项法规所构成。总法规就是《中华人民共和国公务员法》，共18章107条。
18章的基本内容。
四、我国公务员制度的完善
营造良好的社会生态环境；健全法制，建立机制，改进管理，加强监督；建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。
第七章 公共管理的法律基础
第一节 公共管理与法律
一、公共管理的法律逻辑
公共管理的法律途径将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，为公共行政赋
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予了法治和裁决的主题。
法律途径的核心价值（首先“正当法律程序”这一价值意味着基本的公平性，被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断地、错误的或反复无常的违宪，剥夺生命、财产与自由权利的必要程序；其次，个人应享有的实质权利和法律的平等保护；在次，维护社会公平，主要体现在授权法官对那些其宪法或法律的权利遭受行政官员侵害的人进行救济。）和内容（1、强调宪法层面的公正秩序权利和平等价值2、把公共组织视为一种能够通过公正的程序来解决争端的结构形式3、注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制4、把公共管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障5、重视公
共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的主体和程序合法，还要求有利于 保护公共管理相对人的合法权益和提高行政效率）。
二、公共管理与宪法、行政法、组织法
宪法的作用及其与公共管理的关系。
行政法与公共管理的关系：无法律即无行政；行政国家与行政法；行政法治与行政法。
行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法律。国内外行政组织立法（内容包括行政德基本组织制度；行政权的设置和分配；中央行政组织的设置；地方行政组织的设置；其他行政组织法律等）。
三、公共管理与私法
公法与私法。私法是以抑制和解决社会成员相互冲突为己任的规则，即社会生活的正
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当行为规则。
公共管理的变革扩大了私法的作用空间（1、将公共职能委托给私人部门2、日益倾向于以市场约束方式代替命令、控制规则3、市场结构模式4、协商立法），私法对于公共管理的意义（1、把平等对立、谈判协商、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入属于公法调整范畴的公共管理领域中）。
第七章 公共管理的法律基础
第一节 公共管理与法律
一、公共管理的法律逻辑
公共管理的法律途径将公共行政视为法律在具体环境中的应用和实施，为公共行政赋予了法治和裁决的主题。
法律途径的核心价值（首先“正当法律程序”这一价值意味着基本的公平性，被认为是保护个人免于遭受政府恶意的、武断地、错误的或反复无常的违宪，剥夺生命、财产与自由权利的必要程序；其次，个人应享有的实质权利和法律的平等保护；在次，维护社会公平，主要体现在授权法官对那些其宪法或法律的权利遭受行政官员侵害的人进行救济。）和内容（1、强调宪法层面的公正秩序权利和平等价值2、把公共组织视为一种能够通过公正的程序来解决争端的结构形式3、注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制4、把公共管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障5、重视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合法权益和提高行政效率）。
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二、公共管理与宪法、行政法、组织法
宪法的作用及其与公共管理的关系。
行政法与公共管理的关系：无法律即无行政；行政国家与行政法；行政法治与行政法。
行政组织法是规范行政组织、控制行政组织的法律。国内外行政组织立法（内容包括行政德基本组织制度；行政权的设置和分配；中央行政组织的设置；地方行政组织的设置；其他行政组织法律等）。
三、公共管理与私法
公法与私法。私法是以抑制和解决社会成员相互冲突为己任的规则，即社会生活的正当行为规则。
公共管理的变革扩大了私法的作用空间（1、将公共职能委托给私人部门2、日益倾向于以市场约束方式代替命令、控制规则3、市场结构模式4、协商立法），私法对于公共管理的意义（1、把平等对立、谈判协商、等价有偿、恢复补偿等私法手段引入属于公法调整范畴的公共管理领域中）。
第二节 行政立法、执法和司法
一、行政立法
行政立法的含义。行政立法是指特定的行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政立法的特征（1、主体是行政机关2、必须严格限定在
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法定的权限范围内3、对象具有普遍性4、行为具有不可诉性）、种类（授权立法和特别授权立法）、原则（依法立法；程序和民主；实事求是；加强管理与增进权益相协调）、监督（权力机关；行政主体本身；司法机关）。
二、行政执法
行政执法的含义。行政执法是行政主体在行政管理过程中执行法律、法规活动的统称。行政执法的特征（系统性、职权性、应时性、外部性）、原则（合法性、合理性、平等、责任、公开）、方式及变革。行政执法责任制的主要内容(界定行政执法职责、规范行政执法程序、健全行政执法评议考核机制、追究行政执法责任)。
三、行政司法
行政司法的含义。行政司法是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，已影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的特殊具体行政行为。行政司法的特征（享有行政司法权的主体、对已经发生的行政争议、对象是一定范围的争议、程序、行政行为）、主要内容（复议制度、听证、裁决）、原则（合法性；公平、公正；效率；程序适度；司法终局）。
第三节 我国行政管理的法制化
一、行政管理法制化的目标
法治政府的必要性。（法治国家的基本要求、市场运行经济的基石、实现公共利益的保障）法治政府是具有“法律性”的法律意义上的政府，是严格按照法定权限和程序行使权
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力、履行职责，接受监督的政府。法治政府含义的六个方面（应当符合合法行政德要求，遵循法律保留原则；合理行政德要求，遵循比例原则；程序正当的要求，遵循正当程序；高效便民的要求；诚实守信的要求，保护行政相对方的信赖利益；权责统一的要求）。
我国实现建设法治政府的目标（体制、行政主体、法律制度、实施和行政决策、权力监督和纠纷化解）。
二、行政管理法制化的主要内容
行政法治意识的培养（法律至上意识、服务、责任）；行政管理组织的法制化；行政管理职权的法制化；行政管理程序（管理、组织、诉讼）的法制化。四个方面的具体内容。
三、我国行政管理法制化的发展进程
真正意义上的法治进程实际上发端于20世纪90年代初期。建设法治政府、责任政府《行政诉讼法》《国家赔偿法》、有限政府《行政处罚法》《行政许可法》、廉洁政府《行政监察法》《公务员法》、高效政府（改革行政方式，引入私法机制）、服务政府（确立信赖保护原则和以人为本）的一系列法律制度和法律文件。
第八章 公共财政管理
第一节 公共财政管理概述
一、公共财政的内涵与特征
公共财政的含义。它是国家财政的一种具体存在形态，是指仅为市场经济提供公共服
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务的政府分配行为，即与市场经济相适应的财政类型。公共财政的基本特征（1、以弥补市场失灵为行为准则2、为市场经济提供一视同仁的服务3、非市场盈利性4、法治性）。
二、公共财政管理的内容
公共财政管理的定义。它是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。这一定义包含的五个方面的内容（1、主体事公共部门2、贯穿包括计划资源取得、分配、监督等环节在内的全过程3、是一项技术性活动4、技术室多元的，各学科领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用5、目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行）。
公共财政管理的总体目标（效率、公平和稳定）和地位。
第二节 公共预算管理
一、公共预算的含义
公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算的特点（计划、透明、全面、法律权威、政治程序）与分类（政府级别：中央和地方；编制形式：单式和复式；作用时间：年度和中长期；收支管理范围：总的和单位）。
二、公共预算管理的基本模式
五种基本模式。分项排列预算模式；规划一计划一预算模式；目标管理预算模式；零基预算模式；绩效预算模式。
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三、公共预算的过程
编制、执行和决算三个阶段。
预算编制的原则（公开、完整、可靠、年度、法律）、依据（国家的法律法规和方针政策、上一年度预算的执行情况、计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标、公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围）、程序（草案编制、汇总、行政首长审批、权力机关审议、通过）；预算执行的主要环节（收入执行、支出资金拨付、预算调整）和任务（确保预算完成、及时对划拨加强监督，提高效益、收支平衡、加强管理）；决算包括的四个阶段（准备、编制、审查、批准）。
第三节 公共收入管理
一、税收管理
税收的含义。税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，向经济单位、组织或个人强制、无偿地取得公共收入的一种方式。税收的特征（强制、无偿、固定）。
税收管理的要素：课税对象与税率；税负转嫁与税收归宿；税收种类。税收管理的核心（公平征税和税收效率）。
二、政府收费管理
政府收费的含义。它是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。政府收费的特点（直接有偿性、排他性、非规范性）、形式（使用者费、规费）。
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政府收费管理中的关键问题（确定课税还是收费、如何有效收费、合理确定收费水平、防止乱收费）。
三、公债管理
公债是指政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。公债的三层含义（国家信用的主要形式，有借有还；特殊形式，不列入预算；经济杠杆）及特点（自愿、有偿、灵活）、种类（国内公债和国外公债；中央公债和地方公债；短期、中期和长期公债；自由流通和非自由流通）。
公债的作用（增强政府宏观经济管理能力、弥补赤字、为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金）和管理过程（公债设计、发行、流通、偿还） 。
第四节 公共支出管理
一、购买性支出管理
公共支出分为购买性支出与转移性支出。购买性支出的含义（政府直接进入市场购买商品或劳务的公共支出）及包括的内容（经济建设、科教文卫、行政管理和国防）。
二、政府采购管理
政府采购也称公共采购，是指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的活动。政府采购的特点（资金的公共性、目标的非市场盈利性、行为的规范性、主体的特定性、活动的政策性、范围广，规模大，影响力大）、原则（竞争、公开、透明、运用商业标准）、模式（分散采购和集中采购）。
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三、转移性支出管理
转移性支出管理分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。
社会保障支出的特点（动态性、刚性、适度性）、类别（社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利）；财政补贴的方式（价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其它：行政事业费支出项目中）；其他转移性支出管理的项目（外援和债务）。
第五节 转型期我国公共财政管理的完善
一、我国财政管理体制的沿革
我国财政管理体制发展变革的三个阶段（1950~1979：计划型财政管理。1980~1998：计划~公共财政过渡。1999~明确公共财政。）
二、我国公共财政管理体制存在的问题
尚未得到全社会足够重视，法律制度不健全等。
三、转型期我国公共财政管理的完善
完善公共预算管理；加强公共收入管理；改革现行公共支出管理制度；加强对公共财政管理的审计监督；健全公共财政管理法律制度；注重信息技术在公共财政管理中的运用。
第九章 公共组织的文化与伦理
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第一节 组织文化概述
一、组织文化的含义
组织文化是组织内部的一种共享价值观体系，是特定价值、信念、情感、态度和道德规范的总和，它在很大程度上决定了组织成员的行为。组织文化的四个基本特征（1、是组织成员共同认知系统2、组织成员都认可的习惯性行为方式3、隐含在价值观背后的基本假设系统4、组织人员的心理契约。）
二、组织文化的类型与结构
强文化和弱文化。组织文化的层次。
三、行政文化的构成
行政文化的关系构成；行政文化的发生性构成；行政文化的其他构成。
四、组织文化的功能
组织文化的一般功能：导向功能、凝聚功能、激励功能、约束规范功能、辐射功能。行政文化的特殊功能：对内（行政组织形式、行政观念、行政风气）向性行政的作用；对外（廉洁高效的保障、高效行政的条件、民主行政的前提）向性行政的作用。
第二节 公共管理伦理
一、公共管理伦理的含义 、
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公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。公共管理伦理与个人伦理的不同。（主体不同；影响；结束方式，依靠力量；评价标准）
库珀提出的伦理思考的方式。《行政伦理学：实现行政责任途径》四个层次：情感表达、道德规则、伦理分析、后伦理。
二、公共管理伦理的类型
体制伦理、政策伦理、公务员职业伦理三种类型。三种类型构成行政伦理的有机统一体。（体制和政策是由人制定的，人归根到底是受制于体制和政策的，因此行政系统中行政人员和系统的关系如同“乐手”和“乐队”的关系。
三、公共责任
公共责任是公共管理伦理的具体化。公共责任的客观责任和主观责任。公共责任的三个特征（是一种义务、任务、是一种监督、控制和制裁行为）。
四、公共责任的自律与他律
内部控制即自律；外部控制即他律。国家公务员必须履行的义务。
第三节 公共管理伦理建设
一、公共管理伦理的选择取向
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公共管理伦理的选择原则——公正。交换公正；分配公正；程序公正与规划公正。行政责任冲突最常见的三种形式：权力冲突、角色冲突、利益冲突。
公共管理价值取向的新发展。
二、公共管理伦理建设的途径
加强行政伦理教育；强调行政伦理立法；发展公民社会对行政活动的干预和监督。
三、合理有效的行政伦理体系的形成
行政伦理的制度规范与行政伦理的理想信念的协调互补；确定行政伦理的最低要求和行政伦理的理想追求；把行政伦理作为公务员任职升降、奖惩的必要条件。
第十章 政府工具
第一节政府工具概述
一、政府工具的含义
政府工具代表性的定义（达成政策目标的手段）。萨拉蒙指出的政府工具的特征。（供瞻性、规定行动的结构、集体行动）
二、政府工具的分类
关于政府工具分类的不同观点。政府工具基本上可分为市场化工具、工商管理技术和
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社会化手段三类。
三、政府工具的意义
理论意义和实践意义。
第二节 传统的行政方法
一、行政手段
行政手段的含义。行政手段是指政府凭借政权力量，依靠从上倒下的行政组织制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的。行政手段的特点。（权威、强制、垂直、具体、非经有利益、封闭）
四种具体行政手段。（行政命令、引导、信息、咨询服务）
二、法律手段
法律手段的含义。法律手段是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动，已达到有效而合理的管理目的。法律手段的特点。（权威、强制、规范、稳定）
法律手段的四种类型。（行政决定、行政检察、行政强制执行、行政处置）
三、经济手段
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经济手段的含义。经济手段是行政主体依据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。经济手段的特点。（利益、间接、多样）
四、思想教育手段
思想教育手段的含义与特点（潜在、长期、内在稳定、主动超前）。行为激励方法；参与管理方法；行政责任方法（机关责任和岗位责任）。
第三节 当代政府治理的新工具
一、市场化工具
民营化；用者付费；合同外包；特许经营；凭单制；分散决策；放松管制；产权交易；内部市场。
二、工商管理技术
全面质量管理（TOM）；目标管理（MBO）；绩效管理；战略管理；顾客服务；标杆管理；流程再造。
三、社会化手段
社区治理；志愿者服务；公众参与及听证会。
第十一章公共组织的变革与发展
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第一节 组织变革与发展理论
一、组织变革
组织的生命周期（产生、成熟、衰败、消亡）。组织变革的含义。组织变革是组织从一种状态转变到另一种状态，以增进其效能的自然转变过程。组织变革的策略（价值、理性、教育、心理、经济、政治、权威）、类型（渐进式和革命式）。
二、组织发展
组织发展的含义（指通过队组织存在问题的系统分析，运用一套应用行为科学的理论和技术来改善人际关系或个人组织关系，提高组织运作能力，培养新型组织文化的一种有计划地组织自我更新的活动）及本质特征（1、以行为科学知识我基础的一种变革方式。 2、强调计划性变革的一种历程3、改革的层面主要有人际关系、技术及制度三个方面。4、目的在于提高组织的适应力及生产力，使组织持续发展。）组织发展的历程（问题认知、搜集资料、诊断问题、资料回馈、干预技术、建立成员认同、采取行动、评估）。组织发展的干预技术。成功的组织转型的支持因素
第二节 全球公共部门改革浪潮
一、西方发达国家的公共部门改革
英国公共部门改革（雷纳评审、财政改革会议、《下一步》报告、《公民宪章》白皮书、《为质量而竞争》白皮书、服务第一和更好政府）；美国公共部门改革（里根政府改革、重朔政府运动、总统管理议程）；新西兰和澳大利亚的公共部门改革；欧洲大陆国家的公共部
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门改革。
二、公共部门改革的全球化浪潮
原苏联东欧国家的公共部门改革；新兴工业化国家的公共部门改革；发展中国家的公共部门改革（民营化改革、放松规制、分权化、公务员制度、反腐败体制）。
三、全球公共部门改革的主要内容
政府职能的优化；公共服务的市场化、社会化；分权；引入现代化管理技术；人力资源管理改革；强化改革的法律保障。
第三节 我国的政府改革与发展
一、改革开放以来行政管理体制改革的简要回顾
1982年改革：经济体制改革和对外开放；1988年改革：转变政府职能；1993年改革：行政管理体制；1998—1999年改革：《国务院机构改革方案》行政审批制度；2003年以来的改革：经济调节，市场监管，社会管理，公共服务
二、改革开放以来行政管理体制改革的
成就（1、管理理念不断优化，能够根据国家社会经济形势加以改进2、机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制，机构逐步精简并加以重构3、政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大4、管理方式日益完善，审批制度、电子政务和民主决策等方式为各级政府接受5、干部素质发生变化，行政能力得到提高，依法治国和法
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治行政观念开始深入人心）；
经验（1、坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键2、坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府结构作为机构改革的重要任务。3、坚持积极稳妥的方针，即审时度势，把握时机，坚定不移地迈进改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。4、机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政治措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。5、坚持统一领导，分级负责，分布实施，从实际出发，因地制宜地进行改革）；
教训（政府管制仍然较多，市场机制作用没有得到充分发挥，政府管理方式及手段单一，落后，政府对经济领域的干预仍然较多，政府职能“越位”“错位”“缺位”现象仍然存在；政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务，疏于政策，重审批，轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制，地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任感不强）。
三、当前行政管理体制改革的方向和内容
加快建设服务政府；责任政府；法治政府。加快政府职能转变；推进政府机构改革；健全科学民主决策机制；完善政府管理法制体系；改进行政管理方式
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