城市发展理论 中国市场２０１５年第３０期（总第８４５期） 当前我国土地财政成因与解决对策探讨 覃一鸣，李天乐 （安徽财经大学 会计学院，安徽蚌埠２３３０３０） ［摘要］我国土地财政问题由来已久，至今仍然没有得到根本性化解，当前土地财政问题形势依然严峻。我国土 地财政问题的成因来自分税制改革的缺陷、现行土地制度的不完善、城镇化建设的推动。现阶段在新型城镇化战略的推 动下，短期内地方政府难以摆脱对土地财政的依赖。对此提出加快现行土地制度改革、寻找替代性财政收入、城镇建设 保持合理增速的解决对策。 ［关键词］土地财政；土地制度；财政收入；城镇化 ［ＤＯＩ】１０．１３９３９／ｊ．ｃｎｋｉ．ｚｇｓｃ．２０１５．３０．０９４ ． 土地财政是指地方政府将农村集体用地或城市闲置地 征收为城镇建设用地，通过协议转让、招标拍卖、挂牌出 售等方式，转让土地使用权，获得土地出让金、相关税 业、商业、民居建设使用的土地被定义为建设用地，由城 镇国有土地和农村集体土地经国土局审批转成。依照 《土地管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出 让和转让暂行条例》，市县级政府拥有农村集体土地和城 镇国有土地转为建设用地的审批权，这为地方政府控制土 地资源，获取土地收益提供法律依据。我国土地流转中建 设用地的国有性质、集体性质不变，只是使用权的转移， 政府始终是代表国家的土地所有者。土地使用权的年限 短，居民居住用地的土地使用权出让最高期限仅七十年， 刺激政府以公共利益名义到期收回甚至提前收回，然后再 转让获利。 第二，地方政府在土地转让中担当多重角色。地方政 府不仅是土地市场管理者，还是直接交易人，是相关的利 费、抵押贷款等收入的行为。土地财政收入中的主要部分 为土地出让金收入，是不纳入地方政府本级预算的预算外 收入，占大多数地方政府财政收入的４０％以上，２０１４年 全国土地出让金收入达４．２９万亿元人民币，同比增长 ３．１％。地方政府长期依赖土地财政，由此导致其债务累 积、城市盲目扩张、重复投资建设等问题，影响社会经济 的健康发展，所以加速化解土地财政问题意义重大。 １ 土地财政的成因 １＿１分税制改革的缺陷 １９９４年我国分税制改革划分中央和省级政府的税收 收入分配界限，是造成地方政府土地财政问题的重要原 益主体。农村集体土地要转为建设用地，只有经地方政府 收购后才可以实现。地方政府作为唯一的购买者，兼为规 则制定者，是连接农村集体土地和建设用地市场的唯一桥 梁，掌握着土地资源的供给，处于垄断地位。地方政府有 因。第一，地方财政收入骤减。主体税种增值税的大部 分、央企上缴的全部利润、所得税归中央政府，中央与地 方财政收入长期维持在６：４的水平。地方政府由于本级 着对土地财政收入的需要，上存在利用垄断地位谋求最大 经济利益的驱动力。 第三，地方政府将土地转成建设用地后转让使用权的 税收收入有限，获中央政府财政转移支付有限，不得不以 预算外收入的土地｜瞌 让金收入支撑地方财政支出。 第二，地方政府财权与事权不匹配。地方政府承担着 本地区的基础建设、科教文卫、社会保障等支出，加之公 众对地方政府提供公共服务的要求越来越高，地方政府的 财政压力有增无减，地方政府预算不得赤字，财政部、省 级政府代发地方政府债券数量不足，有限的财政收入不足 以支撑规模Ｈ益增加的财政支出。 第三，土地财政收入的刺激。伴随分税斜改革，营业 税、城镇土地使用税、房产税、土地增值税、国有土地有 偿使用收入成为地方政府固定收入。一些不发达地区缺少 工业、制造业，税源少，主体税收收入低，只能大批兴建 建设用地项目、积极发展房地产业来拓展土地出让金收 入，最终形成对土地财政的依赖。 付出成本低。由于土地农转非过程中，农民处于弱势地 位，且相关文件规定征地补偿不超过土地３Ｏ年平均产出 的界限，使得农民获利微薄，而地方政府所付代价极低。 地方政府可以通过剪刀差，压低收购价格，严控建设供 应，从中获利。通过低成本的土地任转一次性获得巨额的 土地出让金。促使地方政府追逐短期利益，不断重复土地 征转的操作。 １．３城镇化建设的推动 第一，城镇化与土地财政相互推进。一方面，２０世 纪９０年代以来中国城镇化建设加快，基础设施建设全面 推进，一些地方政府追逐政绩，大举政绩工程、面子工程 更推动了基础设施建设，相应地需要巨大的财政投入。对 此仅靠一般税收收入无法为继，土地财政收入成为重要收 １．２现行土地制度不完善 第一，地方政府拥有土地流转的支配权。我国用于工 入来源。另一方面，以房地产业作为消费热点和投资热点 覃一鸣，等：当前我国土地财政成因与解决对策探讨 的战略推动了基础设施建设和城镇化的速度，从中获得财 城市发展理论 的各项税种为物业税，为地方政府提供稳定的税收收入。 政收入相当可观。因此利用土地财政维持城镇化，通过城 镇化获取土地财政收入，这一模式确实推动了地方经济发 展而得以延续。 第二，要大力发展地方经济，扶持地方民营企业，扩大税 费收人，发展地方国有企业，收取上缴利润。第三，需要 适当加大中央政府对对地方政府的财政转移支付的力度， 第四，应该完善地方政府债券发行制度，目前应增加财政 第二，新型城镇化战略继续推动土地财政。据国家统 计局数据，２０１４年中国城镇化率达到５４．７７％，城镇常住 部代发地方债，加快建设地方政府的地方政府债自发自还 人口达到７４９１６万人，预计到２０３０年将达到６５％左右。 制度，以发行地方债解决地方政府财政赤字难题。 当前城镇化战略下，尤其是中小城市发展提速，成为土地 ２．３城镇建设保持合理增速 财政新一轮扩张的推动力。据估计未来三年全国城镇化的 由于土地财政收入的动力之一是城市建设，城镇化意 财政支出约为２３万亿元，在地方政府财政收入有限的情 味着土地财政的延续，现阶段要实现城镇化就会继续维持 况下，既要继续前期基础设施建设，又要开始新一轮城市 土地财政模式，这是无法避免的事实，但应防止城镇化加 扩张，短期内难以降低对土地财政的依赖。 深土地财政问题。应该在坚持城镇化大方向的前提下，一 ２解决土地财政问题的对策探究 方面合理规划城镇化建设，提高存量建设用地的使用效 率，避免盲目扩张用地规模；另一方面减少不必要的建设 ２．１加快现行土地制度改革 支出，以支定收，并逐年控制土地财政收入，通过长期的 应改革现行土地制度，清除土地市场流转的障碍，划 收支缓慢调节，使得城镇化中基础建设财政支出和土地财 清各方角色和权利。首先，应重新界定政府在土地流转中 政收入保持在一个合理水平，最终摆脱对土地财政的 的角色，让政府退出土地市场竞争，专注于土地管理。其 依赖。 次，加快建设城乡统一的建设用地市场，促成农村集体土 地直接进入建设用地市场参与流转。另外，要保证土地流 转的公平、公正、透明，一要改善农民在土地流转中信息 参考文献： ［１］张燕君，侯远志，杜文龙．土地制度与“土地财政”对房 不对称、缺乏土地流转经验的问题，加快对各农村集体土 价上涨的影响及平抑对策［Ｊ］．理论导刊，２０１２（２）． 地的所有主体的界定，提升农民产权意识、普及相关法律 ［２］朱道林，周鑫，林瑞瑞．财产性土地财政的现实问题与改 知识；二是强化对地方政府在土地征转中行使权力的监 革方向［Ｊ］．中国土地科学，２０１２（１０）． 督，规范地方政府征地行为。 ［３］惠国群．财政分权与预算外资金的支出效应分析［Ｊ］．中 ２．２寻找替代性财政收入 国管理信息化，２０１５（６）． 由于土地财政收入规模巨大，一些不发达地区对此依 ［４］李郇，洪国志．土地财政与城市经济发展问题［Ｊ］．中国 赖严重，新一轮城镇化更是增添了财政压力，因此短期内 士地科学，２０１３（７）． 找到完全替代性的财政收入来源较为困难，应在重新界定 ［５］魏庆．农村土地流转的现状、问题及对策——兼论土地流 转对现代农业发展的影响［Ｊ］．法制与社会，２０１３（２３）． 中央政府与地方政府财权与事权，减轻地方政府负担的前 提下，组织其他财政收人，逐步替代对土地财政收入的过 ［作者简介］覃一鸣（１９９３一），男，广西河池人，安徽财经大 分依赖。 学会计学院。研究方向：土地财政；李天乐（１９９４一），女，内蒙 第一，加快开征房地产税，或者合并土地、房产方面 古鄂尔多斯人，安徽财经大学会计学院。研究方向：土地财政。 （上接Ｐ８７）制，引导员工提高执行力有效性。具体做法 ［４］拉里・博西迪，拉姆・查兰．执行（第一版）［Ｍ］．刘祥 是：企业高层将战略分解为各部门的战术和目标，各部门 亚，译．北京：机械工业出版社，２００３． 再将部门任务分解为各个员工的具体工作任务。期间，管 ［５］保罗・托马斯，大卫・伯恩．执行力［Ｍ］．白山，译．北 理者要采用科学有效的监督方法，对员工的工作进行监督 京：中国长安出版社，２００３． 和跟踪指导，及时询问员工完成任务存在的困难和资源需 ［６］余世雒．赢在执行［Ｍ］．北京：中国社会科学出版 社．２ｏ０５． 求，积极协调处理和有效授权，确保员工按时完成任务， ［７］陈建西，刘纯龙．项目管理学［Ｍ］．成都：西南财经大学 推动企业战略目标的实现。 出版社，２００５． ［８］江志国．基于执行力的江苏英田汽车公司质量管理研究 参考文献： ［Ｄ］．南昌：江西财经大学，２０１０． ［１］弗雷德里克・温斯洛・泰勒．科学管理原理［Ｍ］．马凤 ［９］贾广征．基于人本管理的中国企业执行力研究［Ｄ］．西 才，译．北京：机械工业出版社，２０１３． 安：西安建筑科技大学，２００７． ［２］丹尼尔・雷恩．管理思想的演变［Ｍ］．孙耀君，译．北 京：中国社会科学出版社，２００２． 【作者简介］孙嘉颖（１９９４一），女，江苏常州人，陕西理工学 ［３ ｊ Ｃｌｅｅｔｏｎ，Ｇ．Ｕ．，Ｍａｓｏｎ，Ｃ．Ｗ．．Ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ Ａｂｉｌｉｔｙ：Ｉｔｓ Ｄｉｓ— 院管理学院人力资源管理专业；孙立莎（１９９３一），女，陕西蒲城 ｃｏｖｅｒ），ａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｅｍｅｎｔ［Ｍ］．Ｙｅｌｌｏｗ Ｓｐｒｉｎｇｓ，Ｏｈｉｏ：Ａｎｔｉｏｃｈ 人，陕西理工学院管理学院人力资源管理专业。 Ｐｒｅｓｓ，１９４６． ２０１５．７