中国土地财政基本理论研究

中国土地财政基本理论研究

摘要：土地财政在我国产生和发展呈倒“u”形特征，其产生的直接原因在于土地制度安排、政府主导的跨越式发展和对土地出让收入成本补偿不充分。从长期来看，土地财政的主要风险在于土地出让收入的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控，以及与此相关联的房地产泡沫和收入分配不公。防范和化解土地财政潜在风险的关键是要完善房地产税收制度，加强政府土地出让和抵押融资管理，有效调节土地收益分配，降低土地出让收入规模下降可能带来的冲击。

关键词：土地财政；公共财政；房地产税；土地管理

“土地财政”最早是对土地财政收入在地方财政收入中所占比重较高现象的一种形象说法。近年来，随着土地财政收入在地方财政收入中比重的迅速提高，土地财政现象越来越引起社会的关注。

现实呼唤理论创新。本文意在系统梳理现有理论观点的基础上，尝试建立土地财政问题的理论分析框架，重新界定土地财政的内涵，客观评价土地财政在我国经济社会发展中的积极作用，并从公共风险角度动态分析土地财政运行轨迹，以及可能带来的负面影响和潜在威胁，从而为政府应对土地财政相关问题、防范和化解有关风险提供逻辑基础，并提出初步的对策思路和政策建议。

一、土地财政的定义与内涵

(一)相关文献评述

关于土地财政的定义，邵绘春(2007)等认为“土地财政”是指地方财政主要依靠土地的运作来增加收入，土地是政府增加财政收入的重要来源。高聚辉等(2006)认为土地财政主要包括四个方面的内容：一是出让土地获得土地出让金收入，这是之前地方政府财政预算外收入最主要的来源；二是通过低价出让工业用地，以此来招商引资，带动地方经济发展；三是进行城市改建、扩建，促进房地产业和相关产业链的发展，增加地方税收收入；四是以土地为抵押作为融资媒介获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和市政建设。易凌(2009)则把“土地财政”归纳为地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以期带来营业税、企业所得税等地方税收入；另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权质押获得土地融资，以此带动地方经济发展。

从土地财政的产生原因和背景方面，大都把它归因于分税制财政体制、土地公有制下的征收制度和政府垄断土地一级市场。周业安(2000)等认为分税制改革以后，中央与地方财力与事权不匹配，而土地非税收入主要归地方，使得地方政府把眼光投向了土地财政收入。政府从土地中所获得收益占地方财政收入的比重越来越大，进一步促发了土地财政相关的问题和矛盾。杜雪君(2009)等在认同财政体制影响的同时，也分析了城市扩张相关投资需求、以gdp和财政收入为主的政绩考核体制等因素的推动作用。政府为了彰显政绩往往通过土地开发来“经营城市”和发展经济，并竞相以优惠的地价出让土地来吸引投资。陈国富等(2009)从法经济学的视角分析土地财政产生的原因，认为其根源在“土地财政幻觉”，政府在获取财政收入的同时，对大量的隐性成本认识和即时补偿不够，政府有巨大的财税激励去加速土地资源开发利用。

在土地财政所面临的矛盾和解决对策方面，程瑶等(2009)认为土地财政的形成，带来

了寻租、资源利用代际不公平、资源配置效率低下、收入分配不公、财政风险等方面的问题。在解决问题的对策建议方面，多数观点仍属于“就财政论财政”或“就土地论土地”，从改革财政体制、完善土地管理制度、规范土地收益分配、改进政绩考核等不同角度提出了政策建议。

通过梳理可以发现，目前对土地财政问题的探讨存在3个明显的倾向：一是对于土地财政在我国独特历史背景下产生发展的现实以及其积极作用认识不充分，没有看到土地财政在经济社会发展中的独特作用和阶段性贡献。二是过分强调分税制财政体制在土地财政问题产生中的作用。而实际上征地制度安排、地方政府发展冲动、政府主导的跨越式发展所带来的资源和资金需求等才是促进土地财政现象产生的直接原因。三是对于土地财政可能带来的经济社会发展风险全面分析不够，没有从总体来分析和把握土地财政相关的风险。

(二)土地财政的基本表象

土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政调控能力。在工业化、城市化和市场化背景下，对土地资源的开发利用，对于整体经济社会发展起到了巨大的推动作用，具体表现在：

1.政府支出对土地财政收入高度依赖。据调查统计，在工业化深化阶段，国内一些城市财政收入结构中，存在两个“70％”的现象：土地财政收入相对于地方财政收入的比重接近或达到70％；土地出让收入占土地财政收入的比重达到或超过70％。因此，“土地财政”首先表现为地方政府支出对土地财政收入的高度依赖，归根结底是对土地资源开发利用的依赖。

2.以土地支持地方加快工业化进程。在推动工业化的过程中，最为典型的做法是，政

府为招商引资免费或低价将土地提供给投资方，吸引外来资金，加快本地发展。从现金流来看，是政府以土地出让收入的“一次性投入”，换取工业化之后产业税收增加带来的“分年度税收收益”。

3.以土地推动基础设施和社会事业发展。通过土地资源的合理布局，优化城市的生产生活功能结构，以土地出让收入或通过土地收益权质押等获得建设资金，用于基础设施和公共设施建设。在短短的一二十年的时间内，城市的基础设施建设、总体承载能力和服务功能发生飞跃式发展。特别是近些年来在推进城乡统筹和城市化进程中，政府通过出让土地集中大量财力用于城乡低保、住房保障等民生领域，迅速推动建立覆盖城乡的社会保障体系。

(三)土地财政再定义

根据以上分析，可以将“土地财政”定义为：一种对土地资源高度依赖、土地相关财政收支占政府总收支比重较高的财政运行形态。可以抽象为：以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府与土地相关的租税费组织、土地财政收入分配及相应的支出安排。具体而言：

1.从具体内容构成上，土地财政收入由租、税、费三部分组成，既包括土地出让收入等土地非税收入，还包括土地相关税收收入。土地出让收入是政府代理行使土地所有者权利过程中形成的权益性收入；土地税收收入是政府作为社会管理者依法强制征收、为公共服务提供财力支持的收入。

广义上的“土地财政”还包括政府通过土地抵

押等手段融资加快推动经济社会发展等形成的投入要素。而以土地抵押融资而来的收入则是将未来的土地出让收入“贴现”，政府提前支配这部分出让收入。一般而言，土地财政收入指的是“租、税、费”收入，而对于土地抵押融资则更多地是从“负债”角度进行研究，需要预期的土地出让收入来偿还。

2.从支出结构安排上，实践中土地财政特色明显的地方，往往表现为这样一种运行格局：一般预算收入保运转，即维持政府基本运转和公共支出的需要；土地出让收入保障和推动基础设施投资、经济建设和社会事业发展。

3.从财政运行管理上，土地财政收支管理分为“两条腿走路”，税收收入和部分收费收入纳入一般预算管理；而土地出让收入全额纳入基金预算管理，而且随着土地出让收入规模的增加，基金预算规模急剧扩张。同时，由于土地抵押融资需要以未来的土地出让收入来偿还，因此，有的地方也把土地抵押融资资金纳入项目支出管理，改变过去直接切块给项目公司支配的做法。

4.从政策手段运用上，政府既可以直接组织土地出让收入，用于城乡基础设施、公共事业等建设；也可以通过土地相关税收优惠政策，或有区别地低价投放产业用地，推动经济结构调整和加速特定产业发展；还可以通过土地收益权质押等方式，放大土地未来收益的杠杆效应，加速推动经济社会发展。

二、土地财政的产生背景

在众多国家或地区当中，我国土地财政问题尤其突出，这是由多种经济社会因素所决定的。在所有影响因素当中，有3个因素是推动土地财政的形成与发展的关键所在。

(一)土地公有及相应的征地制度为土地财政提供了基本的制度基础

国有土地管理体制为地方政府催生土地财政创造了条件。我国《宪法》规定：国务院受委托代表全国人民行使土地所有权，国务院通过《土地管理法》等法律法规层层委托给地方政府具体管理。实际上地方政府把土地“分级管理”变为事实上的“分级所有”，越权行使土地所有者权利，加速了土地财政的兴起。

而征地制度安排进一步加剧了土地财政的程度。现行土地管理制度规定，农村集体建设用地只有通过征地变为国有土地以后，才能进入一级市场进行流通，集体所有建设用地不能直接进入一级市场流通，事实上政府垄断了土地的一级市场。或者说，土地资本化过程是完全由政府来主导进行收益分配的。这就为政府通过大规模的征地与出让取得财政收入提供了制度条件。特别是随着工业化、城市化的深入推进，城市建设资源日益稀缺，地方政府纷纷运用土地财政手段推动经济社会发展。

(二)政府主导型跨越式发展为土地财政形成提供了强大驱动力

改革开放以来，我国政府主导进行的跨越式发展，需要大量的资本投入。在劳动力供大于求的情况下，外来投资是实现跨越式发展的关键。由此，土地资源成为政府主导型跨越式发展的重要依靠和抓手。政府也需要土地财政作为基本工具和重要手段，直接或间接地吸引外资进入，加快本地发展。因此，土地财政是我国工业化、城市化和市场化进程中的一种客观现实，这种现象的出现和存在具有一定的合理性和必然性。在特定的制度环境下，土地财政收入恰恰满足了地方政府的投资需要，土地资源和土地相关的财政收入成为政府主导实现跨越式发展的重要手段。后期随着工业化、城市化进程的逐步完成和政府手中存量土地的减少，这种投资强度会逐渐下降。

(三)土地财政幻觉加速土地财政收入规模扩张

与土地财政相关的成本和风险往往具有隐蔽性，地方政府把土地财政作为推动城市建设和经济发展的重要手段，同时对于土地相关的隐性成本支付补偿不够，形成了所谓的“土地财政幻觉”，进一步强化了地方政府对土地财政的依赖。土地财政幻觉主要源于3个方面：直观地认为出让收入远大于征地成本，没有看到因此而带来的大量隐性社会成本，即使在财力充足的情况下，地方政府也有驱动力去扩大征地规模。预期用未来土地出让收入偿还政府性债务，没有看到土地出让收入的波动性和不可持续性。没有充分认识到土地使用结构和占有方式改变所持续引发的社会利益结构变迁。这几个方面的因素，导致地方政府一度征地、出让规模过大，土地收益权质押贷款迅速增长，土地财政幻觉加速了土地资本化进程，放大土地相关经济社会风险。这也是导致众多专家学者批评土地财政的原因所在。

(四)现行财政体制与土地财政形成存在一定的联系。但不是决定性因素

许多学者把土地财政现象的兴起，直接归罪于分税制财政体制改革，认为1994年实行分税制改革“事权下移、财权上移”，导致地方政府财力与事权不匹配，不得不寻求其他可行稳定的财力来源。土地财政便由此应运而生。

对于这一看法要客观分析。一是从前期土地出让收入的使用范围看，主要是用于基础设施和重大经济建设项目配套建设，做的是“发展经济”的事，而不是政府份内的提供“基本公共服务”。二是分税制改革时明确土地出让收入中央不再分享，是为了“放水养鱼”、促进各地发展经济、改善当地环境、促进土地增值、培育地方财力来源，而不是逼迫地方自寻财路，歪打正着撞上了“土地财政”。三是近几年中央加大对地方的转移支付之后，财力与事权的匹配程度改善，但是地方政府依然依赖“土地财政”，显然，这不是分税多少的问题，而是政府在“土地财政”上成本收益账所决定的。

恰恰相反，现行分税制财政体制是分税种对税收收入的流量进行了政府间收入划分，而对于国有土地、矿产资源及其他公共产权收益等存量部分没有进行收入划分。土地出让收入作为目前公共产权收益的主要部分，中央没有分享，导致地方政府把土地分级管理变为事实上的“分级所有”，激发大家通过土地征收出让、土地抵押融资的极大热情。如果要说中央财政参与土地出让收入分享，对收入实行全国范围的转移支付，土地财政的“虚火”有可能会下降。

三、土地财政的风险与挑战

(一)土地出让收入高速增长并呈现倒“u”形发展轨迹，存在财政收入增长不可持续的潜在风险

土地作为一种资源，无论采取何种开发方式，在一定期限内可以利用和使用的总量是有限的。土地资源的有限性决定了土地出让收入也是有限和不可持续的。超前获取的土地出让收入，虽然能够保证当前地方政府对资金的需求，但在土地资源耗费到一定时期后，财政收入的增长就难以保障，给形成支出依赖的地方政府带来较大的冲击。特别是近几年土地出让收入逐步纳入公共财政支出安排，加大了民生领域的支出比重，如果收入增长得不到保障，就会带来现实的财政风险。

根据对广东省各地市和国内其他6个城市的考察，我们发现在不同的经济社会发展阶段，土地财政收入相对地方财政收入的比重，即政府对土地财政的依赖程度会有所不同。工业化初期阶段，随着各项基础设施建设的铺开，固定资产投资开始加速，财政对土地财政收入的依赖程度逐步提高。至工业化深化阶段，城市化加速推进，基础设施建设规模大，

需要政府在短时期内进行大量的投资，地方财政对土地财政收入的依赖程度达到峰值阶段。之后，随着工业化、城市化的继续深入推进，土地资源的消耗和土地管理相关制度的改革，必然会出现财政对土地财政收入依赖下降的一个自然转变过程。从这个角度看，土地财政的产生和发展具有明显的阶段性，地方财政对土地财政收入的依赖程度，总体呈现出一种倒“u”形特征。把握这种阶段性的发展特征，对于客观认识和正确化解土地财政相关风险具有重要的意义。如果在工业化、城市化深化阶段后期，没有及时解决土地税收收入比重低、土地出让收入依赖程度高的问题，将会使潜在的财政收支风险迅速明朗化。

(二)土地抵押融资规模难以有效控制，事实上放大了潜在的政府债务风险

各地成立的融资平台公司和项目建设公司，纷纷以土地作抵押融资搞建设，在现行体制下融资规模缺乏有力控制。土地抵押融资多数是以地方政府的还款承诺，即政府信用作支撑。这些依托政府信用的贷款，其还款能力主要取决于未来的土地出让收入，而一旦经济下滑和房地产市场不景气时，政府从土地获取的收入也会大幅下降，偿债风险就会显现。因此，城市基础设施投资对土地收益权质押贷款的过度依赖，意味着土地融资的杠杆效应运用实际上在债务风险。以国内某市为例，2003年～2008年，该市地方财政收入、土地财政收入、土地出让收入、建筑业和房地产业税收收入的平均弹性分别为3.12、3.91、4.81和3.33。整体上看，土地财政收入的波动性非常大，而且土地出让收入弹性最高，受宏观政策和土地制度影响的程度也最高。

(三)土地保有环节税收调节不到位，客观上刺激了房价上涨，拉大了贫富差距

目前，我国对土地保有环节只象征性地定量征收土地使用税；房产税征税范围窄，对住宅没有征税；调节土地级差收入的土地增值税实际征管不到位。这带来了两个方面的负面影响：一是土地与房产投机严重，房地产泡沫盛行。“种菜不如卖菜的”，土地大量囤积，

房地产价格过分偏离价值，远超过实际购买能力。二是土地增值收益调节不到位，土地“涨价归公”原则难以落实，社会贫富差距急剧拉大，大量本该收归公有的土地收益被少数人侵吞。

另外，从农民和拆迁居民的利益保障上看，除了直接给予征地拆迁补偿外，政府还需要对有关居民进行安置，形成就业、住房和社会保障等方面的刚性支出。随着征地制度的改革，征地补偿标准逐渐提高，被征地农民在就业、住房和社会保障的支出压力也将增大。失地农民和拆迁居民的利益难以得到有效保障的情况下，是社会不稳定因素。

四、结论

(一)我国土地财政产生发展呈现倒“u”形特征——需要通过增加土地税收收入比重，来缓解土地出让收入规模急剧下降带来的财政收支风险

因此，各地要根据自身所处发展阶段，合理安排和利用好土地财政在推动经济社会发展方面的积极作用，同时也要冷静地预见到土地财政收入，特别是土地出让收入急剧下降可能带来的财政收支风险。提前采取措施，通过开征物业税、加大土地增值税清欠力度，增加土地税收收入，促进土地财政收入总量保持基本稳定，主动引导土地财政由“出让收入为主”向“税收收入为主”转型，促进经济社会持续健康发展。给出了政府主动引导土地财政转型的效果对比情况。理论上看，在有限的土地资源背景下，如果政府不主动引导土地财政转型，持续加大土地开发利用程度，并通过提高地价来获取更多的土地出让收入，虽然短期内可以继续保持财政流量的高速增长，但在土地资源耗费殆尽或发生较大的经济波动时，则可能出现财政收入剧烈波动，影响经济社会健康发展。如果政府主动引导土地财政转型，即通过适度调节土地资源利用，防止土地出让收入大起大落，努力增加土地税

收收入，总体上使财政处于良性运行的轨道，对经济社会发展提供较为均衡的财力支持。国内深圳、广州等市的实践证明了这种转型的可行性。

(二)土地“收益”(广义的)与风险是对称的——要均衡掌握土地资本化进程，有效控制政府通过土地抵押融资的规模和速度

要清醒地认识到：当前大量的土地出让收入背后存在对应的成本和风险需要化解。从根本上，通过集中大量地出让土地获取发展资金，这种模式所蕴含的不可持续性风险，决定其是不符合科学发展需求的。各地要克服和转变“好日子先过”的观念，增强土地资源利用的均衡性和可持续性。

首先，要在加强和规范土地管理的过程中，控制好土地资源利用节奏和资本化进程。一是土地出让实行五年总量控制、年度弹性供地，保持合理的供地节奏，相对均衡地获取土地出让收入。二是探索建立城乡统一的建设用地市场。将集体建设用地人市总量纳入年度供地计划，统筹安排集体和国有建设用地的配置比例，控制农村集体建设用地流转节奏，逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。三是全方位进行土地利用监管。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督，强化土地规划、利用计划管理和用途管制，提高土地资源的开发利用效率。四是建立土地收益储备基金。借鉴香港经验，从土地出让收入、农村集体建设用地流转收入当中，提取一定比例的资金，建立土地收益储备基金。划入土地收益储备基金的部分，当年不能动用。这样既有利于年度预算平衡，也有利于均衡调节土地财税激励，弱化各方拉升“土地财政”的不良冲动，促进土地资源的均衡利用。

其次，要有效控制政府债务风险，需要在利用土地杠杆融资、加快经济社会发展的过程中，防止土地融资风险倒逼财政，引发政府信用危机。一是在地方财政部门内成立债务

管理机构，专司政府性债务监管工作。在做好显性债务统计的同时，及时掌握全市土地相关政府融资规模和结构情况。二是建立国有土地收益权质押财政备案制度。凡是利用国有土地收益权进行质押贷款的，必须到财政部门登记备案，以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模，及时对土地融资风险进行有效的评估和监控。三是建立政府债务预警制度。对于政府债务负担超过一定程度的区(市)县，向有关银行、国土部门发出预警，对没有偿还原有贷款、改善负债状况的区县，停止办理国有土地收益权质押贷款。

(三)房地产泡沫形成与土地财政直接相关——需要积极推动研究开征物业税，从保有和转让两个环节均衡调节土地增值收益，推动房地产市场协调稳健发展

要积极推动研究开征物业税，加大保有环节税收调节力度。整合现有的土地使用税、房产税等，合并物业税以形成稳定的税收收入。加大土地增值税清缴力度，完善征收管理，进一步落实土地“涨价归公”，壮大土地税收收入。加强对投资、投机性房产交易行为征税，促进增加炒房者投资成本，有效调节土地与房产需求，促进房地产市场平稳有序运行。改革完善财税制度，稳步扩大财政收入来源。要充分考虑到土地资源的有限性和市场价格的波动性，改革和探索相关财税制度，扩大财政收入增量来源，保持总体财政流量的稳定增长。

(四)土地收益分配事关社会稳定大局——需要进一步改革完善土地相关管理制度，有效调节土地收益分配，保护好相关利益者的合法公益

核心是建立健全国有土地的分级资产管理体系，将土地资产及收益管理纳入公共财政预算。土地作为国有资产，具有全民性和完整性，这就决定了必须实行国家统一所有的所有权制度，并在此基础上建立自上而下、完整有效、统一的国有土地所有权控制体系。同时，由于土地资源的分布广泛性和形态多样性，决定了必须实施分级管理。通过清晰界定

土地资本预算权限与预算责任，建立责任、权利与义务相匹配，预算约束与预算激励相对等的土地资本预算管理体系，进而完善土地国有资产管理体制和监管方式，在土地交易过程中规范出让行为，防止国有资产流失。规范土地出让收入，逐步改革集体所有土地流转和收益分配制度，允许农民直接进行土地使用权流转，运用政府与市场两种手段共同保障失地农民的生产和生活权益。

参考文献：

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