巴彦淖尔市农村土地流转的调研报告

按照自治区发展研究中心开展党的群众路线教育实践活 动工作安

排， 结合当前农村土地流转的重点和热点问题， 自治区 发展研究中心农牧处于 2013 年 8 月 12 日至 16 日，对巴彦淖尔 市临河区、五原县、乌拉特前旗、乌拉特中旗和杭锦后旗 5 个旗 县区进行了实地调研， 先后召开了 5 次座谈会，走访了 5 个乡镇、 5 个村组和 3 家规模化经营的农业企业。 现将调研情况报告如下： 一、主要成效

（一）土地规模化流转步伐加快

截至目前，全市共流转土地面积 254.4 万亩，实现 1000 亩 以上连片种植的面积 35.6 万亩，比上年增加 4.46 万亩， 占流转 总面积的 14%。其中：种养大户流转面积约 205.7 万亩，占流转 总面积的 80.8%；企业租赁经营流转面积约 28.7 万亩，占流转 总面积的 11.3%；合作社流转面积约 8.4 万亩，占流转总面积的 3.3%；土地收储代管面积约 11.6 万亩，占流转总面积的 4.6%。 2013 年全市已完成土地流转 51.3 万亩，超出计划目标 1.3 万亩。 本次调研的临河区共流转土地面积 52.56 万亩， 2013 年已完成 9.55 万亩；五原县共流转土地 50.56 万亩， 2013 年已完成 9.54 万亩；乌拉特前旗共流转土地 56.68 万亩，2013 年已完成 10.18 万亩；乌拉特中旗共流转土地 30.45 万亩， 2013 年已完成 8 万 亩；杭锦后旗共流转土地面积 31 万亩，2013 年已完成 6.5 万亩。

（二）农牧业生产组织化程度不断提高 全市已备案登记的各类农民专

业合作社达到 1612 家，70% 以上参与到了土地流转规模经营中， 入社农户 3.5 万户， 带动农 牧民 9 万多户。其中流转经营土地达到 1000亩以上的合作社有 6 家，经营面积达到 2.43 万亩。 临河区农业专业合作社达到 480 多家；五原县农业专业合作社达到 350 多家； 乌拉特中旗农业专 业合作社达到 160 多家；杭锦后旗农业专业合作社达到 380 多家。

（三）农民增收显著

土地流转后， 农民既可以得到稳定的流转收入， 还可以外出 务工或从事其他生产经营活动，实现多渠道增收。据调查，巴彦 淖尔市土地流转补偿收入每亩 200-800 元，参与土地流转的农户 户均每年可获得流转收入 6000-24000 元，加上从事其他生产经 营活动带来的收入， 土地流转户的农民人均纯收入大约是全市平 均水平的 2-4 倍。如，临河区双河镇进步村农民将土地以 600 元 / 亩，每 3 年涨 50 元 / 亩的价格流转到九庄农业综合园区，流转 土地的农民为九庄园区打工，该村平均每个农民年收入达到 2.5 万元左右，约是全市农民人均纯收入的 2.5 倍。

二、主要做法

（一）加强政策引导，提供组织保障 随着巴彦淖尔市农业结构战略性调整和农牧业产业化的推 进，为了加快农牧业转型，规范土地流转， 2008 年市政府出台 了《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农村土地规模化 经营的意见（试行）》，各级政府成立了推进土地流转的专门机 构，定期研究土地流转过程中存在的困难和问题， 出台相关政策 措施，确保土地流转规范有序进行。从 2010 年，开始将土地流 转工作纳入各旗县区政府目标管理考核内容，明确了考核办法， 为土地流转的顺利进行提供了组

织保障。

（二）完善服务平台，健全仲裁体系 巴彦淖尔市已初步建立了市、旗、镇、村四级土地流转服务 平台，主要开展土地评定、评估、登记、备案等工作，并强化了 土地流转程序、 流转合同签订、 流转档案建立和管理等各项工作， 引导土地进行规范有序流转，保障了土地流转双方的合法权益。 全市流转土地 1000 亩以上规模经营的种养大户、合作社和企业 有 86 家，通过当地流转服务平台实现流转合作意向的占

80%左

右。同时，为加快以旗县为单位的土地、草牧场纠纷仲裁体系建 设，加大土地、 草牧场纠纷的仲裁力度， 确保土地流转顺利进行。 截至目前， 全市通过土地仲裁机构化解流转纠纷 368 起，无一例 出现复访和越级上访事件。

（三）争取项目扶持，优化资源配置 为了推动土地流转健康有序发展，各旗县区都将土地整理、 中低产田改造、菜篮子工程、设施农业、规模化养殖和新农村建 设等项目向专业合作社、 种养大户倾斜， 不仅促进了农牧业基础 设施建设，而且提高了建设标准，扩大了建设规模，有些专业合 作社已经纳入无公害、 绿色农产品生产基地范围。 如杭锦后旗通 过整合农业项目， 由农业合作社将陕坝镇春光村农户土地流转后 建设温室大棚，再反包给农户经营，合作社提供疫病防治、技术 指导、统种统收等服务。实地调研了解，该村土地平均生产净收 益由流转前的 800—1000元/亩提高到现在的 1.5 万—2万元/ 亩， 农民人均纯收入也由流转前的 8000 元左右提高到现在的 2万元 左右。

（四）创新流转方式，盘活土地资源 广大农民在土地流转的实践中，

采取的土地流转方式主要有 转包、互换、转让、出租等，近年来随着土地流转规模化经营不 断扩大，又出现了土地入股合作的新方式，面积已达

9300 亩， 虽然面积较小，但是对于探索土地流转方式具有积极的推动意 义。

如，杭锦后旗民建村三组 64 户农民以 1533亩土地入股泰升 集团公司，股份占 49%，民营企业泰升集团投资 550 万元，股份 占 51%，土地入股后，农民可享受到承包耕地 415 元/ 亩，荒地 275 元 / 亩。农户将土地作为股本投入公司后，身份由农民变成 了工人。同时，公司为男 60 周岁以上、女 55 周岁以上的老人每 人每年发放养老金 2000 元。

（五）加强技能培训，促进劳动力转移 2013年上半年，全市通过专业技能培训，共转移农村牧区 劳动力约 15万人，实现劳务收入 9 亿元，人均创收 6000元。随 着劳动力转移数量的不断增加，必将推动土地流转面积不断扩 大，外出务工的收入也正在成为农民增收的重要渠道。

三、存在的主要问题

（一）种养大户偏少，土地流转积极性不高 种养大户是土地流转的主体， 所流转的土地面积占总流转面 积的 81%；但是，总体上懂技术、善管理、会经营的种养大户较 少，所流转的土地面积仅占耕地总面积的 22.9%，加上河套地区 水利等农业基础设施和机械化水平较高， 农民种地收益远高于自 治区平均水平， 土地流转价格较高， 导致种养大户土地经营成本 提高，生产效益降低，土地流转的积极性不高。 （二） 现代农业发展不足，流转土地效益提升困难

巴彦淖尔市仍以传统农业生产为主， 所流转的土地虽然规模 化水平有所提高，但距离集约化、专业化、标准化、产业化等高 产高效现代农业

生产相差甚远，农业生产效益难以得到较大提 升，并且全市所流转的土地仍以小规模为主， 1000 亩以上规模 经营耕地面积仅占耕地总面积的 4%，规模化水平也很低，导致 土地流转整体效益难以提高。

（三）土地确权进展缓慢，纠纷和隐患易发多发 一方面， 由于土地没有确权， 流转后的土地由于生产效益不 高、流转时间较短等因素， 承租人放弃继续流转或延长流转时间， 导致农户很难准确地再重新找回自家的耕地， 出现了种种纠纷和 矛盾。另一方面，由于第二轮土地承包时，很多农户经营土地的 计税面积和实际面积相差较大，加上不少地区土地少分、未分、 弃耕后要求重新分配土地的现象时有发生， 极易在土地流转中引 发新的纠纷，造成不稳定隐患

（四）政策引导不够，粮食生产动力不足 国家和自治区对种粮农户实行相应的政策补贴， 但由于农户 土地经营分散， 每年丈量家家户户种粮面积工作量太大， 并且没 有相应的工作经费， 只能将“种粮补贴”变为按家庭经营土地面 积的“种地补贴”发放， 补贴政策没有真正体现在种粮上， 加上 流转土地的种养大户为了追求较高的土地收益， 基本上以种植经 济作物或发展设施农业为主， 即使是种粮也只种玉米， 种植小麦 的面积逐年减少，并且因小麦主栽品种约 30 年没有更新，产量 和品质提高困难， 巴彦淖尔市作为国家商品粮生产基地， 特别是 国家优质小麦生产基地的地位受到动摇。

（五）农民法律意识淡薄，容易诱发土地流转矛盾 部分农户在土地流转时， 不签订流转合同， 尤其是农户间流 转，多以口头协议为主，有的虽然签订了流转合同，但合同内容 不规范、不明确、不齐全，并且合同的

履约程度较低，诱发了很 多纠纷矛盾， 给农村社会的和谐稳定和经济发展带来了许多负面 影响。

四、建议

（一）加大宣传力度，提高农户土地流转法律意识 各级政府相关部门必须加大土地流转的政策、 法规和出现纠 纷矛盾的典型案例向农户进行宣传， 不断提高其土地流转的法律 意识。同时，相关部门要帮助农户制定相应的土地流转规范合同 文本， 明确各方权责利弊， 使农村土地流转能够按照相关法律法 规规范、合理、有序进行，减少因土地流转引发的矛盾和纠纷。

（二）加强政策扶持引导，促进土地持续健康流转

一方面， 需要出台更加切实具体的支农惠农政策， 对土地流 转和规模化经营进行扶持， 鼓励农民进行土地流转， 扶持家庭农 牧场和种养大户发展现代农牧业； 另一方面，通过中低产田改造、 土地整理等项目， 引导农户将自家原有的“小而分散”的土地通 过置换整合进行“大而集中”式经营， 从根本上解决土地分散经 营的问题，为土地持续健康流转创造条件。

（三）加快土地确权登记，维护土地流转各方权益 土地确权登记是维护农民产权的根本所在。 加快实现农户土 地GPS“四角定位”的确权登记既可避免农户因土地流转到期或 违约，难以准确找回自家土地而诱发的矛盾， 维护土地流转各方 的正当权益；也可避免土地流转后，被随意改变其用途或性质， 动摇耕地保护红线， 实现农地用途的长期稳定和切实保护农民对 土地的长久使用权益。

（四）优化涉农项目，提高支撑带动效率 针对当前涉农项目的大型化、粗放化与农地问题的小型化、 具体化形成的矛盾， 导致很多涉农项目效率较低， 对农业生产特 别是土地流转的支撑带动效率不高。 建议将大型的涉农项目小型 化、具体化，在不断提高项目带动作用的同时，为土地有效流转 创造更加优越的基础条件。

（五） 引导各类投资主体发展效益农业

土地流转能否形成规模，取得良好的效果，需要积极鼓励、 扶持有资金、懂技术、善管理、会经营的种养大户、农牧业龙头 企业、农民专业合作社等农业经营主体投资效益农业，

通过连片

开发，规模经营，农产品基地建设等，增加土地流转的有效需求， 促进土地流转。一方面，要加大引进、培育和扶持农牧业龙头企 业的力度。农牧业龙头企业既是农牧业实现规模化、标准化、产 业化的有效推手，也是加快土地有效流转的主要动力。 农牧业龙 头企业的规模越大，效益越好，经济实力越强，对实现土地的规 模化、集约化、标准化等高效农业的积极性就越大，进而增加了 企业对土地的需求，促进了土地的有效流转。另一方面，要努力 引导、扶持种养大户和农村专业合作经济组织发展。 种养大户和

农村专业合作经济组织既是土地流转的主体，也是推动农业发 展、提高农户抵御市场风险能力的重要力量。

要充分发挥政策的

引导和扶持作用，促进农村以亲友联合社、家族联合社、邻里互 助社等形式的合作经营组织发展， 实现耕地“集中连片”式的规 模经营，提高农民土地经营收益，为土地流转奠定重要基础。

（六） 优化资源配置，提升产业水平

巴彦淖尔市农牧业资源丰富，产业基础雄厚，通过土地流转， 依托农产品加工龙头企业，建立油葵、花葵、小麦、玉米、番茄 等规模化、标准化原料生产基地；依托规模化养殖企业，建立肉 羊、奶牛和生猪等规模化的饲草料基地和养殖基地； 建立反季节瓜果蔬菜、园林花卉等特色高效产业园区。

依托设施农业，