青海社会科学)*+,-.*/&0*.1/0*2+023
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对运动式行政执法的反思
88从劣质奶粉事件说起
朱晓燕
王怀章
已经作为行政执法的常态存在9摘要:运动式行政执法已经成为行政执法部门的通行执法方式(
着;运动式行政执法有着深远的历史渊源(而行政违法行为的大量存在<制度性行政执法方式的缺乏等因素为其存在提供了合理性依据;但不可否认的是运动式行政执法同样也存在着违背法治精神<助长行政执提高违法者对执法的适应性<弱化人权保障<增加行政执法成本和降低整体效益法的随意性和形式主义<
等缺陷;从理论的角度对这一执法常态进行反思(不难得出这样的结论=运动式行政执法弊大于利;
合理性>法治精神>人权保障>执法成本9关键词:运动式行政执法>
9中图分类号:?@!!A$9文献标识码:B9文章编号:$\"\"$8!CCDE!\"\"#F\"$8\"$C#8\"G
引起了社会各界的极大震惊与愤慨(!\"\"G年安徽省阜阳市劣质奶粉毒害婴幼儿事件被披露后(
温家宝总理和安徽省领导纷纷对此做出严查指示;随之而来的阜阳市劣质奶粉专项整治行动(已查处涉嫌销售不合格奶粉案件G依法刑事拘留$留置审查@人;与此同时(浙江<上海<西安<深!起(H人(
武汉等地的工商部门也立即对流通领域开展奶制品市场的专项整治工作(又查获了大批劣质奶圳<
粉;对劣质奶粉的专项整治无疑是件好事(它充分体现了政府及执法部门对人民负责的态度;但是当
$J这种集中人力<物力在特定时间<空间进行飓风式大检查<大整顿的执法事例俯拾即是时I我们不得(
不承认运动式行政执法已经成为执法部门的执法常态;在法治建设日益深入的今天(对于这样一种执法形式(我们有必要从理论的角度进行反思;
一<论题界定及其合理性分析
为了对运动式行政执法有个清晰的认识(尽可能精确地描绘出运动式行政执法(并防止因论述对象在概念上的差异而引起的不必要的争论(笔者尝试对运动式行政执法做出如下界定=
一F概念界定;运动式执法存在于各个领域(在各种执法活动中的内涵有所区别=在刑事执法活E动中(以严打最为典型>而在行政执法活动中(则常以专项整治的形式出现;本文所指的是存在于行政执法领域中的运动式执法(它是指政府的市场监督管理部门在一定时间内集中力量对市场上的某种经济违法行为K从重<从严<从快L地进行治理的执法方式;这是我国现阶段打击违法经营行为<维护市场经济秩序的手段之一(是行政执法部门常用的市场监管方式(为了防止概念上的混淆(本文采用K运动式行政执法L的提法;
二F内容界定;运动式行政执法大体上经过这样一个轮回=首先(有震惊社会的重大恶性事件发E生>其次(领导做出重要指示(政府有关部门召开紧急会议(出台K从重<从快<从严L打击违法行为的专部署专项整治行动>再次(执法部门雷厉风行地在全行业<全系统<全地区掀起一场轰轰项整治文件(
!J的面目出现I最后(总结表彰(公布一系列的数字(宣布专项整治取得了丰硕的成果;>
烈烈声势浩大的检查<处罚行动(而且这样声势浩大的执法运动又常以K加大执法力度L严格执法L 目的是为了解决当前社会中出现的某种或某几种违法行为!行政执法部门在运动式行政执法中扮演二是临时性#运动式行政执法是一种在特定时间$空间进行大检查$大整顿的短期行了救火队的角色\" 为\"三是运动性#有关部门集中人力$物力和财力!采取疾风暴雨般的执法方式!其运动性是不言而喻的\"四是反复性#运动式行政执法因为其自身的局限性使得这种执法往往不能一次性解决问题!而是通过重复性的执法来完成# 通过上面的界定!我们对运动式行政执法有了初步的了解#这种执法方式之所以能够成为我国现阶段行政执法的一种常态!必然是其所具有的性质与当前行政执法的环境和要求产生了一定程度的契合#概而言之!运动式行政执法得以合理存在的依据主要有以下几个方面% 行为和观念的基础之上!传统的思维和行为定式不可能销声匿迹!它总在发挥着某种潜在的作用#整个&我国几乎所有的社会问题都是通过运动的方式来解决!由此带来的恶果就是%社会形成了’世纪! 浓厚的运动情结!将问题的解决寄希望于通过运动的方式!以至于行政机关至今仍然对运动式行政执法抱有很大的热情# 其次!大量行政违法行为的存在为运动式行政执法提供了合理存在的缘由#我国当前正处于从政治(国家形态向经济(社会形态过渡的转型时期!这种不成熟的社会状态往往伴生着各种行政违法现象#市场经济在给人们带来巨大物质财富的同时!也引发一系列新的更复杂的社会罪恶和人间贪欲#大量行政违法行为的存在严重干扰了经济秩序的正常运转!损害了社会公众的利益!而政府承担着监管市场经济的职能!必然要顺应社会要求!对行政违法行为加以严厉打击!尽快恢复正常的经济 )*+秩序#而在解决问题的初期!运动式的方式往往比制度化的方式更为熟练$便利#通过运动式行政执 首先!运动式行政执法在我国有着深远的历史渊源#新阶段的起点总是建立在以前阶段的经验$ 法!可以尽快恢复因行政违法行为造成的市场经济秩序和群众心理秩序破坏!增加人们的社会安全感!满足社会的需求!这是运动式行政执法根源所在# 再次!我国行政执法体制的弊端和地方保护主义的存在为运动式行政执法的存在创造了滋生的环境#就行政执法体制的弊端而言%一方面!我国行政执法权横向分散!执法机构林立!职权交错!多头执法!出现管理,真空-现象#另一方面!相对于千头万绪的市场监管工作而言!执法资源显得缺乏!在就地方保护主义而言!有些地方打着保护经济环境的幌子!执法不公$执法不严$充当违法者的保护伞的现象比较突出!而运动式行政执法确实对打击行政违法者$消除地方保护主义有一定裨益# 最后!制度性行政执法方式的缺乏为运动式行政执法的存在创造了条件#不可否认!在某些情况下!运动式执法确实能够起到警示作用!在一定程度上满足社会需要!但社会更需要的是一种常态下的管理程序和监督制度!需要一套严格和科学的管理和监督机制的有效运作#当这些制度性执法因素缺失时!执法机关必然会诉诸于收效快的运动式执法# 综上所述!运动式行政执法具有集中整治$收效快的优势!从而可以在维护社会经济秩序$打击违获取短期的收益!符合社会大众的需求!具有一定的现实法行为方面发挥预期行政处罚的规模效用!合理性# 这种情况下!各执法部门通力合作!集中人力$物力$财力的运动式行政执法方式往往容易得到认同\" 二$运动式行政执法的缺陷分析 在总结运动式执法的合理性的同时!我们也不能不看到!运动式行政执法作为一种特殊的制度安排!存在着诸多缺陷!其负面影响不可低估# 一/运动式执法损害法律尊严!与法治精神背道而驰#法治要求法律成为国民的普遍信仰!具有.至上性$稳定性和确定性的特点!而运动式行政执法却与法治的要求和特点相悖#首先!运动式行政执它所弥漫的是一种宽猛相济式的人治原则!而不是一断于法的法治原则#00这样一来!依法办事就成了反常!而违法$犯法却成为经常!弱化了法律的权威!破坏了法律的尊严和形象!从而使公民失去 )1+对法律的基本信任#其次!运动式行政执法的临时性$运动性和反复性特点与法治的稳定性和确定- 法弥漫着人治的色彩!与法律至上性要求不符#运动式行政执法自始是以法治精神的流失为代价的!, 性要求背道而驰#运动式行政执法是一种事前疏于管理$事后矫枉过正的执法方式!它把执法异化为 万方数据 3*2 临时政策!用以代替长久生效的法律原则!使得法律变为可松\"可紧\"可宽\"可严\"可硬\"可软的橡皮泥!使法律的稳定性和确定性荡然无存!与法治的要求相去甚远# 二%运动式执法助长行政执法的随意性和形式主义!影响政府的信用和形象#运动式行政执法使$ 执法者疲于应付运动!怠于平时执法!助长了选择性和随意性执法行为&而且!平时执法与运动时期执法的宽严标准过分悬殊!使执法人员对法律的权威缺少认同!并使其执法标准充满随意性#运动式行政执法还助长了执法形式主义!过分追求执法指标的完成!却不讲求实际打击效果#由行政执法的随意性和形式主义引出的另一个问题是政府的信用和形象问题#可以说!严格依法行政是建设政府信用和形象的前提!但是运动式执法却恰恰相反!执法部门平时不依法行政\"疏于对市场的管理!一旦发生恶性事件!才集中整治#行政执法不注重于长效管理!而动辄采用运动式的方法!容易使群众对行政执法机关的行政能力\"信用产生怀疑!这种治标不治本的执法方式必将影响政府在人们心中的形象# 三%运动式执法助长了违法者的投机心理!使违法行为屡禁不止#处罚的真正的威慑力不在于处$ 罚的严厉!而在于处罚的不可避免#由于运动式执法的周期性的特点疏远了违法与处罚之间的联系!而一旦处罚没有成为违法的必然结果!就会煽动起违法不受处罚的幻想!违法分子力图在运动式执法的空隙!利用执法上的漏洞从事各种违法活动#从这个意义上讲!运动式执法在某种程度上刺激了违法行为的发生#其依据在于’其一!行政执法运动开始以前!政府的大造声势使违法者提早毁灭或隐藏证据!暂时停止违法行为&其二!随着运动式行政执法次数的增加!对违法者的威慑作用逐渐递减!并使他们产生了某种既定的预期!即采取游击策略!游弋于执法运动空隙之间!伺机再犯&其三!运动式行政执法为违法者提供了一种心理暗示!即平时的违法行为是可以姑息的!客观上纵容了非运动期的违法行为&其四!运动式行政执法多采取重打轻防\"重处轻教的处罚方式!造成了重新违法率较高!不利于处罚目的的实现# 四%运动式执法过分强调效率!忽视了执法的公正性#运动式行政执法一味地求速度\"求数量!过$ *+, 分追求效率往往意味着程序的简化或废弃!程序违法都被最大限度地(理解)和(宽容)造成合法权!益的损害#在运动式行政执法中!作为相对人权利保障最重要的程序制度被淹没在对违法行为的喊打声中#运动式行政执法采取拉网式大检查!不论有没有问题\"合法不合法都被一律予以处罚!不同的违法行为受到相同的处罚!或者相同的违法行为受到不同的处罚!这不但破坏了法律面前人人平等和责罚相当的原则!而且容易伤及无辜!使合法生产者和经营者的权利得不到保障# 五%运动式执法增加行政执法成本!降低整体效益#按照法律经济学(所有的制度和规则$包括法$ *-, 律%在履行中都会给当事人或行为者带来收益或成本)的理论框架!从效益法律观的崭新视角剖析运动式行政执法的利弊得失!无疑有其重大现实意义#从成本角度分析!运动式行政执法存在三种成本’执行成本#运动式行政执法采用(头痛医头\"脚痛医脚)的方式!事先缺乏全面性\"科学性研究!盲.\"目调动人力\"物力\"财力!必然造成行政资源的极大浪费!执行成本高昂#/机会成本#运动式行政执\"法期间!一切工作都围绕着特定执法任务展开!而其它行政执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边!这可能会产生其它违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价&而且!政策优于法律的做法!也会带来法律权威性流失的后果#可见!运动式行政执法必须付出巨大的机会成本#0错误成本#执法机\"关在运动期间承受着巨大的上级压力和社会压力!存在着宁枉勿纵的思想!这就可能造成错案!损害合法相对人的利益!产生错误成本#从效益角度分析!运动式行政执法在短期内的确可以收到立竿见影的效果!使违法行为暂时得到遏制#但是!由于它具有临时性和反复性的特点!其打击违法的长期效益并不明显&再加上运动式行政执法存在着损害法律尊严\"违背法治精神!助长行政执法随意性和形式主义\"影响政府信用和形象!过分强调违法打击\"弱化人权保障等缺陷!使其具有一定的负效益#由此可见!运动式行政执法是一种高成本\"低效益的奢侈品!只能满足一时之需!不能成为长久之计# 三\"完善行政执法方式的几点构想 运动式行政执法方式的出现!虽然有一定的合理性和必然性!但同样也存在着许多难以弥补的缺陷#权衡利弊!笔者以为!运动式行政执法并不可取!行政执法可以从以下几方面加以完善’ 一%在意识层面上!转变行政执法的思路#鉴于我国已形成运动式行政执法的思维定式!要彻底$万方数据 .01 () 摆脱其阴影!有必要在思想上形成\"五个转变#从权力本位向权利本位转变’从大范围统一行$%&*+& 从以临时性&运动性打击为主向以经常性打击为主转变*从依赖人海动向小范围专项监管转变*,&-&战术的粗放经营向依靠科技手段&建立长效机制和强化基础工作转变*从注重数量指标向注重质量.&指标转变/ 二1在制度层面上!进一步完善行政执法体制!明确各执法部门的管辖范围和权限职能!避免管0 理真空和多头执法现象的产生/鉴于过去在打击行政违法行为活动中产生的\"多头&多部门管理#谁&\"都管&谁都不管#等种种弊端!组成一支隶属于当地政府主管行政长官领导的永久性的办事机构权威的联合执法队伍!加强行政执法检查!展开包括经常性检查&定期检查以及抽查等形式在内的全面检查!加大对行政违法行为的打击力度!以强调处罚的不可避免性&及时性和适度性!保持执法的规范性&统一性和稳定性/ 三1在操作层面上!建立信息搜寻和披露机制!尽快培育市民社会/信息的不对称是造成行政违0 法行为频频发生的原因之一/通过政府提高法律法规&行业标准等的公开性和透明度!使广大群众获得关系自己利益维护的各种知识!作出一定的制度安排!使信息弱势方面组织起来自保!并利用大众传媒对行政相对人进行教育和提供信息都是解决这一问题的可行之策/在打击行政违法的活动中!除公法执法0行政执法1外!私法执法也是重要的执法形式!有时甚至是更为有效的形式/此外!在这二者之间还有中间形式的执法!如依靠行业协会&中介组织等为政府分忧!或者执法机关与市场主体之间的合作式执法等/这种多元执法体制的形成!需要健全的市民社会的支持/因此!我们必须尽快培育市民社会!积极探索新形势下专门工作与群众路线相结合的方式和方法!研究同市场经济相适应的群众参与组织形式和制度/ 理论是灰色的!实践之树常青!我们不仅应当关注法律事实上是怎样的!还应当关注法律实践应\" ’2) 当是怎样的/在现代社会生活中!行政执法在整个法的实施体系中占有极其重要的地位!它关系到#了公民生命财产的安全!关系到了社会治安和整个国家的稳定!因此它需要的是常抓不懈/而\"运动式行政执法#弊端众多!惟有持之以恒的执法!让法律之剑时刻高悬!随时落下!才是治本之策/因此!在推进依法治国的进程中!很有必要克服和摒弃这种\"运动式行政执法#的短期模式!建立起常规有效的执法体制/只有让执法机器正常运转!才能防患于未然&绝恶于初萌!还人民群众一个安全的生存空间/ 3注释4 如+全市(歌舞厅&游戏厅被关闭*同年%’%)555年,月+6日焦作录像厅大火后!-+家录像厅&+月+.日洛阳世纪末大火死亡,对全市公共娱乐场所进行停业整顿*江西省特大烟花56人!,5日洛阳市公安局紧急通知!+55+年%月! 鞭炮爆炸!要求全省从花炮产业中退出*毒大米&福尔马林浸+55+年7月后关闭网吧.个月*+55,年敌敌畏火腿&泡水产品事件88从这些事件中!我们不难看出运动式行政执法的普遍性/童大焕9运动执法#何时了’’+)\";)9$;;B:<=>??@AAABC>DEFGHIJKLMNB周一平!周郴保9严打#的法理学探析’’,)\")9甘肃政法成人教育学院学报!+55+!0%1$,+9O 陇夫9向\"运动式执法#说不’第二辑’’-)9法学家茶座$)9山东人民出版社!+55,979P)C最能说明问题的是在历次运动式执法中!作为权力公正行使的一个起码的程序&并被认为是现代民主的一个重要’.) 无一例外被省略/标志的听证程序! 美)罗伯特Q考特!托马斯Q尤伦B法和经济学’张军等译!上海三联书店!’7)’B%66-9+9R)西方发达国家倡导权利和权力的平等和平衡!但是目前中国的执法状况清楚地表现为国家权力明显优于个人权’() 要维系二者的平衡!则必须进一步强化权利本位!而弱化权力本位/利! 徐赫喃9儒法传统与执法理念’’2)9转载自张远梁9产品营销与中国法律的公众形象’;)B$;;P):<=>??@AAAB=FA STBDULMNB 女!浙江大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生/研究方向$行政法/3作者简介4朱晓燕! 王怀章!男!浙江大学法学院经济法专业硕士研究生/研究方向$公司法/ 万方数据 %,2 对运动式行政执法的反思--从劣质奶粉事件说起 作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数： 朱晓燕， 王怀章浙江大学 青海社会科学 QINGHAI SOCIAL SCIENCES2005(1)13次 1.童大焕 \"运动执法\"何时了Z/O 2.周一平.周郴保 \"严打\"的法理学探析[期刊论文]-甘肃政法成人教育学院学报 2002(01)3.陇夫 向\"运动式执法\"说不 2003 4.罗伯特·考特.托马斯·尤伦.张军 法和经济学 19945.徐赫喃 儒法传统与执法理念 1.唐贤兴 政策工具的选择与政府的社会动员能力——对\"运动式治理\"的一个解释[期刊论文]-学习与探索 2009(3) 2.唐贤兴.余亚梅 运动式执法与中国治理的困境[期刊论文]-新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)2009(2) 3.唐贤兴.余亚梅 运动式执法与中国治理的困境[期刊论文]-新疆大学学报(哲学·人文社会科学版)2009(2) 4.唐贤兴 中国治理困境下政策工具的选择——对\"运动式执法\"的一种解释[期刊论文]-探索与争鸣2009(2) 5.赵东旭 运动式行政执法刍议[期刊论文]-法制与社会 2008(20) 6.郑春燕 行政裁量中的政策考量——以\"运动式\"执法为例[期刊论文]-法商研究 2008(2) 7.王春业 对\"行政综合执法\"概念的再辨析[期刊论文]-盐城师范学院学报（人文社会科学版） 2007(3)8.王洛忠.刘金发 从\"运动型\"治理到\"可持续型\"治理——中国公共治理模式嬗变的逻辑与路径[期刊论文] -未来与发展 2007(5) 9.王洛忠.刘金发 从\"运动型\"治理到\"可持续型\"治理——中国公共治理模式嬗变的逻辑与路径[期刊论文]-未来与发展 2007(5) 10.罗许生.李容德 论行政执法方式的改革[期刊论文]-玉溪师范学院学报 2006(2) 11.舒小庆.万高隆 论法治视野下我国行政执法体制之重构[期刊论文]-南昌大学学报（人文社会科学版） 2006(5) 12.王学军.胡小武 论规制失灵及政府规制能力的提升[期刊论文]-公共管理学报 2005(2)13.罗许生 从运动式执法到制度性执法[期刊论文]-重庆社会科学 2005(7) 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_qhshkx200501032.aspx 因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容