中央财政科研项目资金管理的新亮点

中央财政科研项目资金管理的新亮点

作者：崔凤云

来源：《管理观察》2014年第20期

摘要：近年来，国家对科技投入保持待续高增长，“十一五”期间全社会研发投入年均增长率超过23%，“十二五”以来继续高增长，2013年达到11906亿元，达到GDB的2.09%。与此同时，中央财政资金支持科学研究的支出也保持高速增长，从2006年的774亿元，增加到2013年的2460亿元，年均增长率约为18%。本文从基层人员角度解读国发[2014]11号文之二十二个亮点。

关键词：中央财政资金 科研项目 资金管理 亮点

作为高校科研项目资金管理的基层人员，在实际工作感觉科研项目存在以下几种现象：科研项目管理部门多，科研项目总类多；项目管理制度不相同，项目支出口径不一致；预算编制要求不严谨，预算支出管理过于刚性，预算调整手续繁琐，科研人员不能按照科研实际需要支付资金；科研项目资金对科研人员的绩效奖励比例低，很多项目没有绩效支出，科研人员的科研创造积极性没有得到很好发挥。综上所述，《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》出台非常之必要，是深化改革，创新体制机制，指导科研项目和资金管理改革的纲领性文件。

第一，优化整合中央各部门管理的科技计划（专项、基金等），对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，要通过撤、并、转等方式进行必要调整和优化。针对项目分散、重复、交叉问题，一个科研工作重复申报多个课题的现象，提高资金使用效益。

第二，建立各类科技计划（专项、基金等）的绩效评估、动态调整和终止机制。采用绩效评估机制，以科学有效的数据对项目进行评估，保证了评估的公正性，建立起一个奖优罚劣的激励导向机制。

第三，2014年底前基本建成中央财政科研项目数据库；2015年底前基本实现与地方科研项目数据资源的互联互通，建成统一的国家科技管理信息系统，并向社会开放服务。好处在于国家可以统筹项目科研管理和财政资金安排，强化了科研项目和资金信息公开，引进社会监督机制。

第四，项目主管部门要减少项目执行中的检查评价，发挥好学术咨询机构、协会、学会的咨询作用，营造“鼓励探索、宽容失败”的实施环境。目前科研工作中极功尽力，浮躁情绪比较严重，通过政策引导，减轻科研人员的负担，鼓励科研人员尊重科学研究规律，脚踏实地，创造出更好的科研成果。

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第五，公益性科研项目要重点解决制约公益性行业发展的重大科技问题，强化需求导向和应用导向，使项目成果更有效服务社会公共利益。

第六，对于政府支持企业开展的产业重大共性关键技术研究等公共科技活动，在立项时要加强对企业资质、研发能力的审核，鼓励产学研协同攻关。对于政府引导企业开展的科研项目，主要由企业提出需求、先行投入和组织研发，政府采用“后补助”及间接投入等方式给予支持，形成主要由市场决定技术创新项目和资金分配、评价成果的机制以及企业主导项目组织实施的机制。对于政府引导企业开展的科研项目后补助方式，更能发挥市场配制资源的作用，引导企业自主创新，使科技与经济发展紧密结合。

第七，项目主管部门每年固定时间发布项目指南，并通过多种方式扩大项目指南知晓范围，鼓励符合条件的科研人员申报项目。自指南发布日到项目申报受理截止日，原则上不少于50天，以保证科研人员有充足时间申报项目。从受理项目申请到反馈立项结果原则上不超过120个工作日。要明示项目审批流程，使项目申请者能够及时查询立项工作进展，实现立项过程“可申诉、可查询、可追溯”。体现了国家倡导国家机关为民服务的意识。

第八，根据不同类型项目，可以采取同行评议、第三方评估、用户测评等方式，依据项目任务书组织验收，将项目验收结果纳入国家科技报告。探索开展重大项目决策、实施、成果转化的后评价。采取多种评价方式，特别是后评价机制，可以对项目的后期产生的成果和影响，进行持续的跟踪和监测，避免目前项目结题验收完毕，一切就完事大吉，后期效果没有持续跟踪评价的现象。

第九，在评估评审中不得简单按比例核减预算。除以定额补助方式资助的项目外，应当依据科研任务实际需要和财力可能核定项目预算，不得在预算申请前先行设定预算控制额度。劳务费预算应当结合当地实际以及相关人员参与项目的全时工作时间等因素合理编制。这样科研人员就可以根据科研工作的实际需要去编制预算，目前承担课题的项目负责人都会领导一个团队，其中硕士生和博士生在这个研究团队中占有很大的比例，项目负责人普遍感觉项目中的劳务费不能满足需求，又担心报多了会被核减，影响整个项目的预算资金。如果科研项目的预算能够真正按照实际需要去编制，资金的使用效益会大大提高。

第十，及时拨付资金，合理控制项目评审和预算评估评审时间，及时批复项目和预算，结合项目实施和资金使用进度，及时合理办理资金支付，实行部门预算批复前项目资金预拨制度，保证科研任务顺利实施。对于明确目标的重大项目，按照关键节点任务完成情况进行拨款。目前确实存在预算拨款不及时的问题，当年立项的项目，三四月份资金才到位，有时主课题拨付子课题的资金也不及时，资金到达单位后，有时也不能及时拨入项目经费。建议相关管理部门，规定项目经费从立项到拨付到课题相关环节的时间节点，如果没有及时拨付，有关部门要承担相应责任。

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第十一，调整劳务费开支范围，将项目临时聘用人员的社会保险补助纳入劳务费科目中列支。这样临时聘用人员也能有依据交纳各种社会保障支出，减少了这些人员的后顾之忧。科研项目组也能找到更适合项目研究的聘用人员，有利于开展项目研究。

第十二，严格控制会议费、差旅费、国际合作与交流费，项目实施中发生的三项支出之间可以调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。目前确实存在科研项目人员利于项目资金举办不必要的会议，频繁出差，搞人情拉关系，既浪费了国家资金又助长了不正之风。三项经费之间可以调剂使用，这样科研人员在实际工作中，根据自己的科研实际情况，合理调配使用资金，使资金得到高效使用。

第十三，进一步下放预算调整审批权限，这一举措需要相关部门出台相关政策进行明确。目前财政部科技部对民口重大专项等项明确了不同项目预算的审批权限，只有总预算和年度预算、承担单位发生变化，设备费、基本建设费调整才需要报财政部核批。合作单位调整，合作单位之间调整预算，由牵头单位批准，财政局备案。除此之外的直接费用调整由牵头单位批准或备案。体现了预算审批权限下放的宗旨。但地方上的一些小项目预算调整往往却需要向主管项目单位进行变更申报，一个几十万的项目从项目预算申报变更到批复要两三个月，影响了项目资金的有效执行。

第十四，间接费用用于补偿项目承担单位为项目实施所发生的间接成本和绩效支出，项目承担单位应当建立健全间接费用的内部管理办法，合理使用间接费用，结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用。财教【2011】434号文，关于调整国家科技计划和公益性行业专项经费管理办法若干规定的通知，明确提出了间接经费和绩效支出的概念，提出间接费用相应金额的上限比例标准。但在实际执行过程，间接费用和绩效支出远远没有达到上限标准，对科研间接成本的补偿和科研人员的绩效奖励没有达到预期的效果。目前科研人员的收入和其做出贡献不匹配。据了解许多科研人员每天工作超过12个小时，基本没有节假日和星期天。建议继续提高间接费用和绩效支出的比例。

第十五，项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门；未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回。解决了科研人员突击花钱的问题，保证科研经费合理有效支出，提高了资金使用效益。

第十六，科研院所、高等学校等事业单位承担项目所发生的会议费、差旅费、小额材料费和测试化验加工费等，要按规定实行“公务卡”结算；企业承担的项目，上述支出也应当采用非现金方式结算。项目承担单位对设备费、大宗材料费和测试化验加工费、劳务费、专家咨询费等支出，原则上应当通过银行转账方式结算。使用公务卡结算可减少现金使用量，降低现金使用风险。推行信用管理，能够加强科研项目和资金管理，提高管理效率。公务卡还款时间问题有待改尽，因为刷卡消费的时间有先有后，所以享有的免息期长短不同，容易造成混淆，造成超过还款期限的问题，给科研人员造成困扰。建议按消费日算起，免息期一律为50天。

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第十七，建立覆盖指南编制、项目申请、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由项目主管部门委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用评级，并按信用评级实行分类管理。通过信用评级可以激励科研人员科研积极性，规范科研资金使用，增强项目承担单位加强项目和资金管理的紧迫感和责任感。 第十八，建立完善覆盖项目决策、管理、实施主体的逐级考核问责机制，建立责任倒查制度，针对出现的问题倒查项目主管部门相关人员的履职尽责和廉洁自律情况，经查实存在问题的依法依规严肃处理。过去在项目管理中重点工作是放在对项目承担单位和人员在项目执行过程进行监督检查，对项目主管部门项目管理过程中的行为监督检查不够，建议借此文件精神，建立对项目主管部门履职评价体系，由上级部门牵头，委托社会中介机构定期进行验收评价。 第十九，除涉密及法律法规另有规定外，项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等，接受社会监督。项目承担单位应当在单位内部公开项目立项、主要研究人员、资金使用、大型仪器设备购置以及项目研究成果等情况，接受内部监督。信息透明是建立约束机制的最好方法，接受社会监督是发扬民主力量的最好方法。 第二十，充分发挥专家咨询作用，项目评估评审应当以同行专家为主，吸收海外高水平专家参与，评估评审专家中一线科研人员的比例应当达到75%左右。对采用视频或会议方式评审的，公布专家名单，强化专家自律，接受同行质询和社会监督；对采用通讯方式评审的，评审前专家名单严格保密，保证评审公正性。项目立项前的评审工作，是关系到项目资金能否合理分配的关键环节，也是能否调动科研人员积级性的重要方面。建议对专家项目投票情况进行网上公示，接受社会监督。通讯评审对被评审人员的主要信息进行屏蔽，以保证评审的公平性。 第二十一，完善科研人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。目前的政策规定的工资水平与科研人员实际贡献不相匹配，绩效工资制度尚未建立。建议加大科研项目中绩效支出比例，与间接费用一样单独建立一个支出科目，以提高科研人员从事项目研究的积极性。加快推进事业单位收入分配制度改革，体现按劳分配，多劳多得的分配理念。

第二十二，健全科技人才流动机制，鼓励科研院所、高等学校与企业创新人才双向交流，完善兼职兼薪管理政策。加快推进事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革，完善和落实促进科研人员成果转化的收益分配政策。加强知识产权运用和保护，落实激励科技创新的税收政策，推进科技评价和奖励制度改革，制定导向明确、激励约束并重的评价标准，充分调动项目承担单位和科研人员的积极性创造性。建立人才流动和激励与约束并重机制，会使科研人才队伍充满活力。建议健全科技人才流动机制的同时，健全仪器设备流动机制。科研人员调离，他所管理的科研设备在原单位很大可能性会闲置，到新单位又得重新购置，一些先进仪器设备往往价值不菲，造成了极大的浪费。首先在事业单位之间开展人才流动，其用科研项目资金购买的大型仪器设备通过协议转让的方式随之流动的试点。