区法坛 ・调查研究 ● ｌｉｄｏ ，娅 ｗＯＦＳＥＺ 爵学 保目睁诉行 巍行寨 的谰研摭毋 口陈晓倩 内容摘要随着海南国际旅游岛生态文明建设的逐步推进，环保非诉行政执行案件日益增多，并呈现 出一些新的特点和难题，本文在综合研究琼山区人民法院近几年来环保非诉行政执行案件的基础上，系统 总结其主要类型、特点和难点，分析难点产生的原因同时提出解决问题的建议和对策，为进一步提高案件 质量提供一些方法和思路。 关键词环保非诉行政执行案件；类型特点；难点及原因分析；对策和建议 引言 来的环保非诉行政执行案件进行专题调研，对如 加强环境保护，推进生态文明建设是贯彻落 实党的十八大精神的重要内容，也是海南国际旅 游岛战略定位下的建设目标。如何在环境保护与 经济发展间寻求统一实现“双赢”，是摆在我们面 前的一个重大课题。为努力回应日益迫切的环境 保护需求，充分发挥人民法院保护和改善环境的 司法作用，笔者对琼山法院２０１０至２０１２年三年 －何破解环保非诉执行案件诸多难点问题提出了粗 浅的建议与对策，以期对进一步提高案件质量、 做好环境保护工作有所裨益。 一、环保非诉行政执行案件的基本情况 环保非诉行政执行案件，即环境相对人对于环 保部门作出的具体行政行为逾期不申请行政复议， 也不提起诉讼、又不履行环保行政行为具体内容 ・・—＋一＋一＋・・＋一＋“＋－—＋一”—＋一・・—＋一・・—＋一・・—＋一”—＋一・・—＋一 ●一・・—●一一——＋一一—＋一・・—’一一—＋一”—●一－—＋一”＋－－－．４．－－－＋一＋一＋一＋一＋－＋－＋・ 思自治的尊重，也是和解协议效力所在。 四、完善执行和解制度的立法建议 调解协议司法确认程序的若干规定》来处理。 （偌 干规是 的司法确认程序，使本无强制执行力的非 诉调解协议具有法律强制执行力，是一种方便、快 捷、经济地处理矛盾纠纷，减轻当事人诉累，节约 司法资源的一项重要改革。通过司法确认机制，在 尊重当事人的程序选择权的前提下，实现了对行政 机关、社会组织调解与诉讼的有效衔接。笔者建议 按照本文前述第三种观点，一方当事人不履行 执行和解协议的，另一方可在申请恢复对原生效法 律文书的执行或依据执行和解协议起诉中择一进行 司法救济。若当事人选择起诉，值得思考的另一问 题就是：原来的裁判、执行不但没有实现案结事 了，反而又孳生出一宗新案件，增加了当事人诉 累，导致了司法资源的浪费，暴露了现有执行和解 应扩大司法确认的范围，将执行和解协议亦纳入司 法确认范畴。具体做法是，对当事人在执行中达成 的执行和解协议，执行人员在将协议内容记入笔录 理论及制度存在的缺陷。为实现案件处理的法律效 果与社会效果的统一，使执行和解制度更能符合解 决纠纷、化解矛盾、节约司法资源的社会要求，笔 者认为实务中应进一步加强对执行和解工作的改革 探索力度，特别是对执行和解的立法应逐步加以完 善。首先，应在立法上应明确赋予当事人对执行和 解协议提起诉讼的权利，以减少理论上的争议和司 法实务中不统一。其次，应明确有关执行和解协｝义 的诉讼由执行法院管辖，以减少实践中的管辖争议 的同时，双方当事人可就该执行和解协议共同申请 司法确认；当一方当事人不履行业经司法确认的执 行和解协议时，另一方当事人就可迳行申请人民法 院强制执行该和解协议，从而充分利用司法确认程 序具有的程序简便、时效短、免交诉讼费等优点， 切实减少当事人诉累和避免司法资源的浪费。 （作者：卞长杰，海南省海口市美兰区人民法院 执行局助理审ｇ－４员： 和防止当事人规避管辖。第三，对执行和解协议效 力确认的立案、审理参照 高人民法院关于人民 马雪涛，海南省高级人民法院审判事务管理办 公室副主任） ２０１３年第７期总第１４４期／／一２７— 区法坛 ・调查研究 ● 的，作出具体环保行政行为的环保部门依法向人 民法院申请强制执行的案件。从２０１０年起，琼山 法院就已经统一受理全海口市的环保非诉行政执 行案件，截至２０１２年均是以海口市环境保护局作 为申请执行人向本院申请强制执行。三年来我院 共受理案件２０１件，其中２０１０年受理６３件，和 解（即双方达成和解协议，环保局撤回申请，本 院裁定准许撤回申请）２１件，裁定准予执行４２ 件；２０１１年受理７８件，和解２Ｏ件，裁定准予强 制执行５８件；２０１２年受理６Ｏ件，和解３件，裁 定准予强制执行５７件。 二、环保非诉行政执行案件的类型和特点 近年来海口市以建设全国生态文明示范城市 为目标，花大气力进行环境污染整治，每年查处 的环境违法行为涉及社会经济生活的各个方面， 环保部门向我院申请执行的环保非诉行政执行案 件呈现出不同的类型和特点。 （一）环保非诉行政执行案件的类型 １、按照违法行为侵害的客体性质，可分为四 种类型：第一种为水环境污染，最典型的如养猪 企业非法排污致水环境污染；第二种为大气环境 污染，如砖厂非法排放废气造成污染；第三种为 噪声污染，如建筑施工企业超时施工造成噪音污 染；第四种为固体废物污染，此类案件近三年较 少。此种类型为传统意义上的分类法。 ２、按照被处罚主体经营行业的性质，可分为 五种类型： 第一类是建筑施工类。如申请执行人海口市 环境保护局与被申请执行人海南某四建公司环保 行政处罚纠纷一案（以下所引用的案例，申请执 行人均是海口市环境保护局）。①此类型案件主要 涉及噪音污染，三年来我院受理的这类案件共８２ 件，占全部环保非诉行政案件２０１件的４１％。 第二类是畜禽养殖类。如被申请执行人海南 某种猪育种公司环保行政处罚纠纷一案。毗类案 件被执行人主要为养猪企业或个体工商户。三年 ①参见（２０１１）琼山行审字第４９号衍政裁定书》。 ②参见（２０１１）琼山行审字第３号 ，斤政裁定书》。 ③参见（２０１２）琼山行审字第９号衍政裁定书》。 ④参见（２０１１）琼山行审字第５６号衍政裁定书》。 ⑤参见（２０１１）琼山行审字第３１号衍政裁定书》。 ⑥参见（２０１１）琼山行审字第８０号衍政裁定书》。 ⑦参见（２０１２）琼山行审字第１４号《行政裁定书》。 一２８一／／２０１３年第７期总第１４４期 来我院共受理此类案件２９件，占全部环保非诉行 政执行案件的１４％。 第三类是餐饮类。如被申请执行人某渔家酒庄 环保行政处罚纠纷一案③、被申请执行人人海口某 酒店环保行政处罚纠纷一案。 三年来共受理这类 案件２６件，占全部环保非诉行政执行案件的１３％。 第四类是砖厂类。被申请执行人海口琼山某砖 厂环保行政处罚纠纷一案。⑤三年来受理这类案件 共有６件，占全部环保非诉行政执行案件的２％。 第五类为其他行业类。如被申请执行人为生 物制药公司、汽车美容养护店、娱乐公司、公肥 饲料公司等。三年来共受理这类案件４９件，占全 部环保非诉行政执行案件的２４％。 ３、按照被处罚的事由性质，可分为三种类 型。 第一种是违反环境管理规定类。这类案件被 处罚主体往往是因未办理环评手续，或因环保配 套设施未经环保行政部门验收，或未办理污染物 排放许可证而被处罚。如被执行人海南某食品有 限公司环保行政处罚纠纷一案，⑥因该公司的环保 配套设施未经环保部门验收而被处以责令停止生 产、罚款３万元的行政处罚。大部分的环保行政 处罚案件都涉及此种类型。 第二种是私设排污口偷排污水类。如被申请 执行人海口市秀英某塑料加工厂环保行政处罚纠 纷一案。⑦ 第三种是超标排污类。此类案件污染的客体 几乎是全方面的，涉及水、汽、声、固污染。如 前面所述的被执行人海南某种猪育种公司环保行 政处罚纠纷一案。 （二）环保非诉行政执行案件的特点 １、多数环保非诉行政执行案件交织民生问 题。许多案件涉及大、中、小型企业、个体工商 户，关系到许多下岗职工的生计问题，环境权益 与劳动权益难以同时兼顾，强行责令这些存在环 境违法行为的企业停止生产，必然会导致职工下 区法坛 ● ・调查研究 岗，分流下岗工人难度重重，其劳动权益的实现 受到影响，因劳动权益涉及民生问题，如不能妥 善解决员工安置问题，会由此产生的一系列连锁 问题，带来较为严重的社会稳定隐患。 ２、噪声污染、作业超时案件呈增长趋势。近 几年，房地产成为海南省城市建设步伐明显加快， 建筑施工业蓬勃发展，部分施工企业在施工时超 时作业，尤其是夜间施工，造成噪声污染，困扰 着民众的宁静生活，成为国际旅游旅游岛建设过 程中一个不和谐的因素。三年来，环保部门对海 口市“安静工程”专项整治处罚而申请法院强制 执行的８２件案件，占全部环保行政执行案件的 ４１％，因超时作业受处罚的就有６５件。 ３、建设项目的行政处罚事由明显。建设项目 被处罚的事由主要是违反了两大环保制度。一是 违反了环评制度。多数企业的建设或生产项目未 向环保部门报批环境影响报告文件，违反了《环 境影响评价法》关于环境影响评价管理的规定； 二是违反了“三同时”验收制度。《建设项目环 境保护管理条例》规定了建设项目需要配套建设 的环境保护设施需与主体工程同时设计、同时施 工，经验收合格，环保配套设施与主体工程方可 同时投产使用。另有一些非法排污企业，还因未 办理污染物排放许可证而被处罚。如被执行人龙 华某不锈钢厂因非法排污被罚款１万元，同时被 限期补办污染物排放许可证。⑥ ４、行政处罚方式各行业较为固定。对于建筑 施工企业，因噪声污染受处罚的方式主要为罚款， 罚款金额依其施工规模、严重程度为１—５万元不 等，对于生产、加工企业及砖厂、养猪户，因违 法排污或未办环评手续受处罚的方式不仅有罚款， 还有责令停止生产或停业，少部分被限期补办污 染物排放许可证；对于一些服务性行业，如洗涤 店、汽车美容店，处罚方式涉及罚款、停止营业 及补办污染物排放许可证。 ５、环保非诉行政执行案执行到位率较低。三 年来因罚款申请执行的总标的额为３４１．１８万元， 执行金额到位为１３０．４３万元，执行标的额到位率 仅有３８．２％；而申请停止生产的６５件案件中，进 入执行程序的有６１件，其中，自动履行或法院执 ①参见（２０１１）琼山行审字第４８号《彳亍政裁定书》。 行局督促履行的有２１件，未能执行到位的有４０ 件，停止生产执行到位率仅为３４％。 ６、司法审查阶段和解率大幅下降。２０１０年环 保非诉行政执行案６６件中，和解２１件，和解率 为３１％；而２０１１年的７８件案件中，和解率降到 ２６％；到了２０１２年的６０件案件中，和解的仅有３ 件，和解率降至５％。从以上的数据可以看出，在 司法审查阶段，以和解方式结案逐年呈大幅下降 趋势，三年下降了２６个百分点。 ７、环保行政执法部门依法行政、公正执法。 从２０１０年一２Ｏｌ２年我院对环保非诉行政执行案司 法审查的处理结果可以看出，除了被执行人自愿 履行，双方达成和解的案件外，没有不准予执行 的案件。法院裁定准予执行的案件占了绝大部分， 而这些案件环保部门在作出处理决定之前，能够 保障行政相对人的合法权益，处罚程序合法，具 体行政行为认定的事实清楚，证据充分，适用法 律基本正确，处理结果也较合理恰当，体现了环 保部门依法行政、公正执法理念。 三、环保非诉行政执行案件存在的难点及原 因分析 众所周知，环保非诉行政执行案件存在着诸 多难点问题，已引起包括政府、法院、学术界各 方的广泛关注。近年来，虽然我院执结了一批案 件，但许多难点问题并没有从根本上得以解决。 经过调研，笔者将其总结为“四难”，即事前预防 难、有效和解难、执行联动难和权益兼顾难。 ｌ、事前预防难：在实际工作中我们发现，由 于相关部门监管不到位，企业或个体工商户的经 营者环保意识淡薄，导致某些企业明知经营行为 有可能违反《环境保护法））而事先未采取保护措 施，事前预防根本无从谈起。其次是部分现行相 关法律规定之间未能实现有效衔接，导致事前预 防在有些情况下形同虚设。在司法实践中我们发 现，有许多小企业、个体工商户如养猪户纷纷抱 怨其在办理工商登记等审批手续时政府部门是一 路绿灯，没有被告知需要办理环保手续，而待其 投入生产后才被环保部门行政处罚。这种情况的 产生是由于目前立法尚未强制性规定企业办理工 商登记时必须提供环评报告，因此许多企业在进 ２０１３年第７期总第１４４期，／一２９— 豫 ｝浮赣 瓣 嚣藏帮ｌｌ 特区法坛 ・调查研究・ 行停止生产养殖的义务后采取了在养猪场大门张 贴封条及停止生产公告措施，被执行人自动停止 了生产养殖，本院最后裁定终结本案。①因为现行 端静辫醚糕强｜裁＊ 酝ｇ嚣臻 行工商注册登记时缺少环评审批这一环节，从而 失去了从源头杜绝污染企业进入市场的机会，仅 靠环保部门和法院的事后监督查处，不但难以达 到应有的效果，而且无法消除已造成的社会和环 境影响。 的《民事诉讼法》并无与责令停产停业相对应的 执行措施；执行时往往处于无法可依的尴尬局面。 其次是各部门的配合联动难，因为截至目前法院 与各行政部门之间还没有建立起联动执法的有效 ２、有效和解难：现行的《彳亍政诉讼法》明确 规定了行政案件不适用调解，环保部门认为他们 依法作出的具体行政行为是法律规定的国家权力， 任何机关和个人都无权转让、放弃或随意变更。 如果允许和解，将丧失行政机关依法行政的权威， 势必损害国家利益，因此不愿意和解。而在行政 相对人一方，很多人法律意识淡薄，不了解相关 机制。在执行责令停产处罚时，如果相关部门不 予配合，就无法采取停水、停电等配套措施，对 于高危企业，如个别化工企业，如何关闭正在使 用中的相关仪器设备，法院缺少相关的专业技术 环境法律法规以及办理环保手续的必要性，在未 进行环境影响评价获得审批的情况下盲目上马项 目，环保部门出具行政处罚决定书之后，不少行 政相对人对行政处罚异议较大，出现漠视、规避、 抗拒现象，甚至公然抗拒执行环部门下达的环境 保护处罚决定，既不行使复议权、起诉权，也不 自觉履行行政处罚决定，行政机关与行政相对人 双方各持立场，无法有效和解。 ３、执行联动难：执行联动难实际上包涵了两 个层面上的意义，首先是执行难，原因比较复杂， 支持，没有其他部门的有效联动，单靠法院一家 是难以执行到位的。 ４、权益兼顾难：所有的环境违法行为都是对 自然生态和人民生活环境的破坏，环保部门和人 民法院对环境违法行为进行处罚是为了维护人民 群众的合法环境权益。但是有些企业在未经环评 的情况下就取得了合法的经营资格，并投人大量 资金进行产品研发、生产设备和生产原料的购置 等，待其实际经营后对其处罚，特别是责令其停 产停业，导致前期投入资金无法全部收回，重大 损失难以弥补。有些个体小企业是经营者全家的 但归结起来也无非被执行人和执法单位两个方面， 被执行人抗拒执行、逃避执行、无力履行的情况 比较普遍，许多企业通过采用“捉迷藏”、 “停产 外逃”，甚至是变更法人主体的手段与执法单位周 旋，开开停停，以此规避执行。至于执法单位， 生活依靠，在没有解决好生活保障的情况下，如 强令停业，将影响经营者家庭正常生活。而企业 职工的劳动权益涉及民生问题，如不能妥善解决 往往会带来较为严重的社会稳定隐患。如被执行 人海南某游艇有限公司环保行政处罚执行一案，② 或因人手有限，或因工作方法简单机械，或因是 在执法过程中被动执法、处罚不尽合理导致客观 上执法不公，更多的情况是执行措施有限，无计 可施。根据现行法律规定，对于违反《环境保护 法》的处罚行为，无论是罚款，还是责令停产、 停业，行政机关都无执行权，只能申请法院强制 执行。实际操作过程中，对于罚款的处罚，法院 有相应的强制执行措施。而对于责令停产的处罚， 法院裁定其需履行停止生产的义务后，在执行时， 因其停止生产导致公司资金链断裂，随即引发该 公司工厂３０多名工人集体下岗，为讨回相应的劳 动报酬四处上访，引发社会不稳定因素，最后在 法院作了大量的协调和说服工作后，被执行人筹 集到资金支付了全部工人的工资报酬，工厂才得 以顺利停止生产。本院仍有许多对企业罚款或停 止生产的案件因顾及企业经济利益和劳动者权益 无法顺利执行；而个别被执行的“纳税大户”企 业在个别政府官员的介入下，法院只得“手下留 情” （如被执行人海南某种猪育种有限公司某种 猪场环保行政处罚执行五个系列案，‘ 院因其无 法院在执行时难度较大，主要还是靠被执行人自 动履行或对其做一些软实力的说服性工作劝其停 止生产。除此之外，别无他法。如被执行人海口 市琼山区甲子镇新民林场某猪场，法院裁定需履 ①②参见（２０１２）琼山执字第６７号《执行裁定书》。 参见（２０１２）琼Ｌ【Ｉ执字第２７７号《执行裁定书》。 ③一参见（２０１１）琼山执字第４１２号、第４１３号、第４１４号、第４１６号、第４１７号徽行裁定书》。 ３Ｏ一／／２０１３年第７期总第１４４期 区法坛 ・调查研究・ ∞ 。 财产执行而裁定终结执行。）因此，如何兼顾环境 权益与经济发展、劳动者权益成为此类案件的又 一“执行快车道”，提高案件审查的速度，提高案件 执行效率。 （四）建立执行联动机制，构建环保非诉行政 案件强制执行的协作系统。首先，人民法院应充 难题。 四、解决环保非诉行政执行案件的对策和建议 环保非诉行政案件的成因是一个纷繁复杂的 社会问题，解决亦是一个纷繁复杂的系统工程。 分运用法律所赋予的各种强制执行措施，落实专 项执行，并在理解立法精神和法律规定的框架内 探索和完善多种有效执行举措；其次要在党委的 统一领导下，将人民法院、行政执法相关部门都 如何在现行的法律框架下有所作为，取得法律效 果和社会效果的有机统一是值得我们研究的重要 课题，为此笔者认为只有在更新执法理念、加强 源头治理、强化行政执法以及创新执行机制等方 面下工夫，才有可能从根本上化解问题，为此提 出以下对策及建议： （一）强化学习服务意识，提高行政执法能 力。首先，执法理念必须与时俱进、要牢固树立 司法为民的工作宗旨。加强执行人员的业务学习， 强化服务意识，正确领会相关法律、司法解释的 精神，切实提高运用法治思维和法治方式化解矛 盾的能力。其次是要重视执行救济，相关职能部 门应全力抓好矛盾纠纷防范应对工作，积极做好 劳动力安置，防止产生新的社会矛盾。 （二）注重案件源头治理，变被动执法为主动 预防。 “与其补救于已然，不如防范于未然”，只 有健全环境违法案件、行政争议的源头预防机制， 加强案件源头治理才是破解环保非诉行政执行难 的根本对策。一是要坚持环境权益优先的价值取 向。规划立项、工商登记、金融机构等部门应加 强联动，加强对企业登记和监管的调研，准确定 位环境影响评价和企业登记之间的关系，形成环 保合力，在源头上控制污染企业的产生、延续， 打造诚信、合法企业；二是坚持全面规划科学统 筹。政府部门在区域规划、项目立项工作中应事 先做好全面统筹工作，在保护企业合法利益的同 时，积极引导企业改变生产方式，实现转型升级。 （三）科学分类系统总结，积极探索合法高效 的执行模式。科学分类是首先要解决的问题，如 前文所述，环境违法行为涉及社会经济生活的各 个方面，每种类型均具有其独特的规律和特点， 因此要认真研究，科学分类，然后在科学分类基 础上，针对案件特点，将法院的执行运作权部分 赋予行政机关，充分发挥行政机关在行使职能方 面的优势和能动性，积极探索出多种合法高效的 执行模式，同时还应当根据相应的执行模式开辟 融人到协作系统中来，积极探索执行联动机制， 加强司法行政良性互动、各司其职，通力协作， 形成合力。涉及专业性、技术性问题时，可以成 立专门的协作委员会协同解决。对于确无执行条 件的案件，可先由行政部门处置，待条件相对成 熟后，申请法院予以执行。对于社会影响大、矛 盾易激化、涉群体性事件的环保执行案件，经过 风险评估，确定执行预案，及时主动向党委、人 大和上级法院寻求支持和帮助。 （五）加强释法教育工作，增强行政处罚的公 开度和信服度。环保等相关职能部门应当做好法 律法规宣传工作，拓宽被执行人的咨询渠道，加 强与行政处罚案件当事人的沟通，同时强化环境 行政案件的事后督察，增强行政处罚的公开度和信 服度，提高案件的自行履行率。行政机关要正确 行使自由裁量权，避免相同情况区别对待的情形， 坚决杜绝执法不公、执法不严的现象。 （六）强化司法监督审查，督促规范行政执法 行为。一是在立案上要突出“严肃性”，对一些明 显不符合立案标准的案件要坚决退回，从源头减 轻审判、执行的压力；二是在审查标准上要突出 “合法性”，严格把握审查中的正当程序原则，坚 持合法性、合理性，可执行性三者兼顾的审查标 准，注重需经强制执行的非诉行政案件的风险评 估。三是在审查的方式上要突出“灵活性”，坚持 书面审查与听政制度相结合，坚持实体审查与程 序审查相结合，不忽视相对人的合法权益，不盲 目执行。争取提高被执行人履行义务的自觉性， 减小执行阻力。环保非诉行政执行案件的解决是 一个极其复杂的系统工程，以上不过是笔者一己 拙见，旨在抛砖引玉，推动工作开展。 （作者：陈晓倩，海南省海口市琼山区人民法 院环境保护审判庭副庭长） ２０１３年第７期总第１４４期／／一３１—