我国粮食储备体系发展历程和现状分析

我国粮食储备体系发展历程和现状分析

作者：倪智伟

来源：《粮食科技与经济》2018年第09期

[摘要]粮食储备是关系国计民生、维持社会稳定、调节粮食供求的重要手段，对我国粮食安全乃至国家安全都具有重大意义。本文首先回顾了粮食危机对粮食安全的深刻影响，进一步梳理了粮食储备的概念并简要回顾了我国粮食储备体系的发展历史;然后根据我国粮食储备体系的现状，在肯定我国粮食储备作用的同时对当前我国粮食储备体系中存在的问题进行分析说明;最后从加强管理工作、加强基础设施建设、推进监管、强化立法四个方面提出了可行的方法和建议。

[关键词]中储粮;粮食安全;粮食储备

自古以来，粮食安全就是关系国计民生的大事。我国建立粮食储备体系以来，其目标主要在于保障粮食供给数量的充足和质量的安全，通过粮食储备体系的“吞吐”机制实现粮食供求的平衡。2017年粮食危机的爆发使得世界范围内各国对于粮食安全的重视达到了前所未有的高度。面对全球粮食危机，我国国内粮价波动幅度较小，基本处于平稳状态，其中国家粮食储备体系有着不可替代的作用，而随着我国粮食进口依赖度的进一步提高以及全球金融化进一步深化，我国粮食储备面对新的挑战和旧的问题不容忽视。

我国于2000年建立国家粮食储备垂直管理制度，其中的核心——中国储备粮管理总公司（以下简称中储粮）所暴露出的问题日渐明显。中储粮在我国粮食储备体系中既扮演“裁判员”又扮演“运动员”，在承担国家粮食储备任务的同时，更是作为一个商业企业活跃于我国粮食市场上。国家粮食储备作为一种公共产品具有非排他性和非竞争性，这意味着中储粮在承担粮食储备任务时，既要处理自身企业利润最大化的基本目标，又要进行公共产品——储备粮的收储，这就显然存在公共对私人的矛盾。近年来我国国家粮食储备环节出现的“转圈粮”出库难”“逆向操作”等现象很大程度上就是由此而产生的[1]。

本文将以此为出发点，根据我国粮食储备体系发展的历史和现状问题，提出进一步优化我国粮食储备体系的可行建议，以期推进我国粮食储备体系的改革。 1 粮食储备的概念

对我国粮食储备体系的现状和发展进行总结分析前，需要认清“粮食储备”这一概念，“粮食储备”的定义会影响粮食收储时的品种选择以及粮食储备的具体内容。根据联合国粮农组织的定义，“粮食储备”即“最低粮食库存”，是指在新作物年伊始，可以从上一作物年收获的作物中（包括进口）得到的粮食库存量，按照储备的性质和作用将其分为后备储备和周转储备。其中周轉储备是保证从产地或从进口地平稳顺利、连续不断地供应并周转到加工厂，最后到达消

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费者手中的储备[2]。周转储备是具有商业性质的储备，主要用于调控粮食商业流通中出现的供给不足或是周转困难等现象;后备储备则是为了调节农作物歉收和重大白然灾害发生时导致的粮食供应不足时的粮食储备。

以储粮目的的区别可将粮食储备划分为战略粮食储备、周转粮食储备和专项粮食储备。战略粮食储备的前身为“506战备粮”，主要为应对冷战时期可能爆发的战后粮食应急储备，目前战略粮食储备主要针对战争、国际冲突等战略事件导致的粮食供给不足，政府通过行政手段进行战略粮食储备可以及时应对粮食供求问题;周转粮食储备则与前述联合国粮农组织的定义别无二致;专项粮食储备则是针对重大自然灾害而进行的专门粮食储备[3]。 2 我国粮食储备体系的发展历程和现状分析 2.1 我国粮食储备体系的发展历程

我国粮食储备可按照时间进程划分为五个阶段。

（1）1949-1954年。中华人民共和国成立伊始，百废待兴，私营粮食工商业占据市场主导地位，同时受到当时社会经济政治环境的影响，大量的投机粮食大肆哄抬粮价，同货居奇。尤其是上海市的四次粮价严重波动，引发了全国性的粮价上涨，不仅加剧了城市粮食供给困难的局面，还引致全国性的物价波动[4]。为平抑物价和打击投机倒把行为，我国政府提出了“储备粮”概念，并同时在全国各大城市开始建立库存。

（2）1955-1989年。我国分别于1962年和1965年建立了“506战备粮”和“甲字粮”，“506战备粮”由军事委员会管辖，“甲字粮”为国务院所管辖。我国还于1963年提出了“农村集体储备”的概念，第一次考虑将民间粮食储备纳入我国粮食储备体系中。至此我国基本建立了统购统销的粮食储备体系51。

（3）1990-1998年。1990年9月国务院决定建成国家专项粮食储备制度，并成立国家粮食储备局作为管理机构，出台了《国务院关于建立国家专项粮食储备制度的决定》。当时专项粮食储备制度建立的主要目的是为了解决改革开放后我国农民种粮积极性大幅提高带来的粮食丰收由此引发粮食供给过剩的问题。

（4）1999-2003年。随着我国改革开放的进一步深入和我国粮食流通领域改革的进一步深入，我国开始建立国家粮食储备垂直管理制度，2000年建立的中国储备粮管理总公司为垂直管理制度的核心。

（5）2004年至今。现阶段，我国粮食储备制度以政府储备为主导，形成了从中央到地方的三级储备主体，是一种兼顾战略粮食储备、后备粮食储备、专项粮食储备的多元化粮食储备体系。

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2.2 我国粮食储备管理体系的现状及存在的主要问题

国家储备粮按地方层级可划分为中央储备粮和地方储备粮。对于中央储备粮，我国建立了包括中储粮、国家粮食和物资储备局、国家发展和改革委员会、中国农业发展银行、财政部“五位一体”的中央储备粮管理制度[6]。其中中国农业发展银行主要负责贷款审批和监督，中储粮则为经营管理者，国家粮食和物资储备局则是行政管理，国家发展和改革委员会制定方向和布局，财政部则负责补贴与监察。对于地方储备粮，则由省、市、县三级政府管理，其中省级粮食储备在地方粮食储备中占主导地位，粮食风险基金负担地方粮食储备费用及相关补贴[7]。

除政府储备之外，民间储备即社会储备根据企业或农户等储备主体按照所有者形式进行相关管理。

由于中央储备粮在储备粮体系中的主导作用，以及中储粮作为国家粮食储备计划的主要承担者和执行者，必须承认中储粮在为我国粮食储备中做出巨大贡献的同时，我国目前垂直粮食储备管理体系也存在着不足，如管理监查不到位、权责不对称、信息不透明、腐败滋生等问题亟待解决。

2.2.1 粮食储备地区分布不合理

目前，我国粮食产销区分布不平衡，这是造成粮食储备布局不合理的主要原因[8]。受经济和地理条件所限，我国粮食主产区多分布于东北、内蒙古、河南等北方地区，其远离粮食需求量大的东部沿海地区，造成了商品粮的南北运输距离过大，容易受到交通、天气和地域等因素的影响，粮食主产区和粮食主销区的粮食仓库分布不合理，粮食的经济运输缺乏保障[9]。目前我国国家储备粮存储库点比较分散，全国仍有2800多个国家专项储备粮承储库点，许多中央储备粮承储库点的储存量低于500万公斤，且与地方商品粮在同一个库点进行管理，监管难度较大，使得主管部门难以了解中央储备粮食库的真实情况[10]。粮储储备布局不合理、粮食储备的不集中使得粮食储备工作的效果和实际作用被大大降低，一旦有突发的粮食供给问题出现，分散的粮食储备将不能及时调配以满足粮食需求。

2.2.2 粮食储备管理工作缺乏层次性和效率，机构存在职能重叠

中储粮作为国家粮食储备管理体系的核心、作为中央企业，很大程度上决定了其不能够自负盈亏，这意味着中储粮将不计成本完成国家赋予的中央储备粮的储备任务，在中央财政的支持下，中储粮垄断-粮食储备市场。在企业仅以较小代价承担经营失败的后果时，企业的行为往往是冒险且大胆的，这种冒险而大胆的行为就呈现在过量储备、超期储备等行为上。由于通过行政手段获得的垄断地位严重扭曲原本的市场资源配置，中储粮在进行中央储备粮储备时制定的储备计划往往不符合合理数量，而国家的行政指令往往只限数量，储粮企业往往疏于监管[11]。

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2.2.3 粮食储备条件落后，基础设施陈旧

中央储备粮的资金投入早已被列入到中央财政预算之中，1998年中央政府决定利用国债资金建设中央垂直粮库，先后分批对其进行了大量的投资建设[12]。但是目前，我国在粮食仓储方面，特别是地方粮食储备库，仓储设备落后，运输设备和基础设施得不到维护，简陋的平房仓和楼房仓库占比很高;在粮食物流方面，粮食中转接受能力偏低，仓储设施不能适应高效率散粮接卸的需要，造成粮食转运效率低、装卸慢、耗損率高。储粮设备的落后造成我国粮食储备尤其是地方粮食储备不达标，大量粮食在落后的仓储条件下不得不超期储存，严重影响了我国粮食安全[13]。

2.2.4 粮食储备缺乏有效的监督和问责机制

我国对粮食储备方面的法律保障不足，如在《中央储备粮管理条例》的规定中，对中央储备粮行使监管职能的是国家粮食和物资储备局，但实际情况是中央储备粮的承储不可能完全由中储粮的直属库承担，地方具备承储资格的企业在粮食收储高峰期往往也会承担一部分中央储备粮的储备任务，而由国家粮食和物资储备局负责监管显然就会存在监管不到位的情况，地方各级粮食局对区域内粮食储备的监管也就缺乏了积极性。这就说明部分储备粮实际上处在无人监管的状态，这就不难理解为何会出现部分储备粮在地方仓储了数年之久无人问津的情况了。 由于中储粮的特殊身份，国家粮食和物资储备局又缺乏实际的行政处罚权，这就使企业违规成本降低，企业行为失去了合理判断和预期。中储粮的代储企业在收购、销售和出入库粮食轮换方面具有违规操作行为时，国家粮食局只是取消代储资格，命令其纠正，限期整改，而没有实际处罚[14]。

2.2.5 粮食储备主体单一，未能充分利用民间储备

目前我国粮食储备体系虽然由中央、地方和民间粮食储备构成，但储备主体依然是以中储粮为代表的国有企业，中央储备粮占比过大不仅带来严重的财政负担，还不利于分散风险。民间储备特别是农户粮食储备在得不到足够财政支持的情况下，农户自身储备条件差、手段落后，损失多、批量小、品种杂、管理难度大的问题就会被进一步放大[15]。

世界各国粮食储备体系基本上都分为政府储备和私人储备。其中大部分国家的政府储备在粮食储备中的占比要小于私人储备，即使是粮食需求对外依赖度极高的日本，其政府储备也只占到粮食储备的15%左右，而中国的政府储备占粮食储备的37%以上，高于美国、加拿大、印度等粮食产量大国。庞大的政府储备带来的是巨额的财政支出，同时政府粮食储备一般不以赚取利润为目的，存在效率低下的问题。 3 优化我国粮食储备体系的建议

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3.1 增强粮食储备的基础设施建设，提升粮食储备设施的现代化水平

我国粮食储备仓储条件差、设备老旧难以维护、物流运输效率低且分散的现状，要求政府大力加强对粮食储备物流设施的建设和维护，做好国家到地方粮食储备的布局规划，有计划地推进我国粮食储备的基础设施建设，在加强基础设施建设的同时改善我国日前粮食储备的布局，尤其是主销区粮食储备包括储备库的建设。对于引进先进的设备、技术和相关人才，国家财政应给予相应的支持，积极支持改造落后的粮食仓储基础设施，对无公害、绿色、环保的仓储技术进行积极的探索创新，对已有的研究成果要积极应用，善于将理论成果转化为实践指导，从而实现由传统储粮方式向现代储粮方式的转变[16]。 3.2 明确权责划分、合理分配职能、加强管理监督

粮食储备工作直接关系国家的发展和社会的稳定，在粮食商品流通中占有重要地位，是稳定粮食市场和农民收入重要调节器。前文已提出，我国粮食储备一大问题就是管理不到位，其根本原因在于我国缺乏对粮食储备进行明确的权责划分，这一点表现为中央和地方职能的相互重叠。

因此，在进一步完善制度顶层设计的同时，要加强对基层粮食储备体系的建设，合理规划、明确中央和地方的权责范围，加强地方对粮食储备的认识程度，给予地方规划储备粮一定的自主权，提高地方对粮食仓储的积极性[17]。

3.3 推进粮食储备管理相关法律法规的建设，建立健全问责机制

对于粮食储备监管不到位的问题，可以加强储粮企业的内外部监控。内部监控方面，在制定详细工作计划的同时，明确各项工作的责任，严厉处罚违规行为，提高违规成本，通过企业的定期检查、周期培训、内部轮岗等机制强化内部监督的作用;外部监管方面，需要中储粮及其分公司尤其是其直属库积极配合，由地方各级粮食局和地方各级审计局定期、突击检查，同时通过法律法规保证监督审查机构的独立性，强化外部监管。 3.4 深化粮食储备主体结构，多元化粮食储备结构

我国虽然建立了中央储备、地方储备、民间储备的三元储备结构主体，但三者分布明显不均，中央储备占比过大，其带来负面影响不再赘述。

建立合理的储备主体结构要求必须对三者的作用和性质进行明确划分。中央储备主要解决由全国性的突发事件引起的粮食供给问题，地方储备则是应对地方的突发性事件，民间储备需要应对农户和企业日常生产活动的粮食需求。支持国有大中型糧食企业的同时，要加强对民间粮食企业的扶持，倡导粮食储备主体的多元化，引入良性竞争，提高我国粮食企业在国际上的竞争力和话语权。

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4 结论

粮食储备是促进经济发展、维持社会稳定的重要手段，对于保障国家安全具有重要作用。因此，不仅需要加强管理工作，还需要提高粮食储备的透明度，对粮食储备有充分的认识。同时加强基础设施建设，推行规范管理，形成科学合理的粮食储备标准规范体系，进一步加强体制内外监督，形成对储粮中产生的违法犯罪行为的防范和问责机制，为构建科学合理的粮食储备管理体系夯实基础。通过健全我国粮食储备管理体制，使之真正发挥与粮食储备意义相适应的作用，为稳定国家粮食安全大局和我国粮食行业提供坚实的保障。 参考文献

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