维普资讯 http://www.cqvip.com ●工程建设 《经济ｉ）￣））２００８年第８期 政府投资建设项目招投标中存在的问题及对策研究 ●朱梓溢 摘要：文章分析了现阶段政府投资建设项目招投标存在的问题 并提出进一步完善招投标的建议和对策。 关键词：政府投资项目 招投标存在问题对策 中图分类号：Ｆ４０７．９ 文献标识码：Ａ 文童编号：１００４—４９￣４（２ｏｏ８）ｏ８—２８２—０２ 招标投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的］一程项 行招投标，而对隐瞒下来的工程则擅自指定施＿ｒ队伍，不搞招投标；或者 故意在设计阶段对工程设计不到位，在工程中实施过程中大量变更设计 规避招标。（４）化整为零，肢解工程，变相规避招标。一些招标人将投资额 达到一定规模，依法应当作为一项整体工程招投标的Ｊ－程，以资金来源 渠道不同为由，或以其它理由肢解为几个较小的工程，或以资金不足为 由，将一项工程分成若干期等方法肢解： 程，以此规避法定金额以上必 须实施招投标程序的规定，“堂而皇之”地不实施招标而擅定施工队伍。 （５）以“保密”工程为由，私聘承包人。一些招标人将某些非保密安全性的 工程，冠以保密安全Ｉ：程之名，规避应有的竞争性招投标：或者将一小部 分具有保密安全性质的工程，混杂在一项庞大的建设 Ｅ程之中，将整个 工程全部界定为保密工程，达到全部工程规避公开招投标，私相承包人 的目的。（６）一些中央或省管建设的单位，以资金是上一级部门投入或其 主管部门为上级部门为由，规避 ［程所在地的监督机构的监督，而上一 级部门又因面广线长，管不了，招标人“自主”操作随意性大，基本上形成 招投标监督的真空地带。 ２．行政权力主体干涉招投标。滥用行政权力对招投标公平竞争进行 干涉或限制的行为，在政府投资建设项目中屡见不鲜。当前，从主体上划 分，主要有以下几种形式：一是地疗政府干涉；二是部门干扰；三是领导 干部非法干预；四是现场监督执法人员干预。 ３．评标人不公正评标。根据招投标制度，所有的招投标都必须经过 评标程序，评委主要是由在专家库中随机抽取的专家和招标人代表组 成。一些评委利用法律赋予的权力，主动或被动的进行假评标。评标人不 公正评标主要有以下几种表现形式：一是专家评委打“人情分”；二是招 标人方代表（评委）误导打分；三是评标现场的其他人员对评标施加影响。 ４艘标人的不正当行为。～是行贿；二是诚信缺失，弄虚作假现象严 重：三是自律性差。串标、围标、陪标现象时有发生；四是投标时超低价竞 争，中标后通过不规范行为谋利。 ５．招标代理机构的不正当行为。（１）招标代理机构的挂靠关系。现有 部分招标代理机构由政府事业单位改制而来，这 代理机构往往与某些 行业管理部门存在挂靠关系。这种关系常常导致招标代理机构难以坚持 公开、公平、公正原则 （２）招标代理机构从业人员的专业素质不强。我国 招投标代理市场形成较晚，相当一部分招标代理机构从业人员是从工程 造价、１二程咨询、Ｊ二程监理、工程设计、施工企业等单位调整过来，专业技 目建设中已广泛实施。我国从２ｏ世纪８０年代初期，国家计委和城乡建 设环境保护部联合制定的《建设Ｉ 程招标投标暂行规定》，开始实行工程 建设招标投标制度，它是建筑业管理体制和经营方式的一项重大改革， 它运用市场竞争机制，树立公平、公开、公正的实施原则，由发包单位择 优选定设计单位、施工单位、材料设备供应及监理单位。实践证明，招标 投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承包发包方式，也是保证建设 工程质量标准，加快工程建设进度，取得理想经济效益的最佳办法。 政府投资建设项目是指为了满足国民经济和社会发展的需要，政府 利用财政资金、专项建设资金、通借国外贷款等资金，对关系国家安全和 市场不能有效配置资源的经济和社会领域进行投资的建设项目，具有投 资大，公益性等特点，为经济和社会发展做出了巨大的贡献。 在政府投资建设项目中施行招标投标制度，有利于节省财政资金， 提高建设项目的工程质量和管理水平。 政府投资建设项目在招投标中存在的问题 １．招标人不正当招标。 从当前一些地方所查处的政府投资 程招投标违法违纪案件来看， 些使用公共投资的建设单位（以下简称“招标人”）利用法律赋予的招标 权，实施不正当招标是其中一种主要形式。其不正当招标的行为可归纳 为规避招标和假招标两种类型。一是招标人规避招标。规避招标，即本应 依法招标的工程项目，招标人以种种借口或方式逃避招标，而自定施工 队伍，以排除潜在投标人的正当投标竞争。二是招标人假招标。它是指工 程项目的招标人事先已有内定的承包对象，不愿意通过招标方式来确定 工程施工队伍，但迫于法律的规定和舆论压力，不得不走招投标形式。于 是便弄虚作假，以招投标形式来掩盖自定施工队伍的内幕，即所谓的“明 一、一招暗定”。这种行为使整个政府投资项目施工招标投标活动流于形式，架 空了整个招标投标制度体系，对招标投标市场建设产生了严重的不良影 响。目前，招标人规避招标的主要方式有：（１）以资金不足，垫资为由，指 定施工队伍。例如，一些招标人以建设资金不足须由施工单位垫资为由， 不搞招标。哪个建筑公司能垫得起工程项目建设所需的资金，此项工程 就发包给哪个公司承建。（２）以工程需早竣工，要抢时间、赶工期为由，而 “省略”法定的招投标程序。例如，一些水利一埘翌、电力工程的招标人片面 强调：翻翌的特殊性，或直接安排施工队伍；或将本应公开招标的项目变 通为邀请招标，以排除其他具备条件的合格投标人参与公平竞争。（３）少 报多建，隐瞒应招标工程。一些招标人在报批立项时，只报主体工程，隐 瞒附属工程，或只报外形工程，隐瞒隐蔽工程，对己报的工程按照要求进 该实现主动控制和技术、经济相结合的控制手 能单一，知识结构不合理，缺乏对招标代理工作必备的技术、管理、和法 律等知识。 二、政府投资建设项目招投标对策分析 １．加强立法，进一步完善法律法规，细化违法违规行为的惩处力度， 提高其操作性。《招投标法》的有些条款规定本身就留给业主和代理机构 很大的弹性空间，有些概念模糊不清，如：低于成本的界定、化整为零的 界定、资金情况的界定、评标标准、重新招标的程序等方面还需要地方性 的法律法规制定出具体和细化的标准。法律法规的规定具体化，给予业 主和代理机构的自由裁量权越小，就越有利于政府投资建设项目招投标 水利电力出版社，１９９３ 切实有效的控制是能够实现的 参考文献： 段，是贯穿于项目建设的全过程的控制，并以 前期投资决策、设计阶段为重点的有效控制。 认真落实不断完善各项措施，对工程造价实现 一张道军．李文毅主编．工程项目投资管理 （作者单位：浙江省钱塘江北岸险段标准 海塘工程建设指挥部） （责编：贾伟） ２８２一 维普资讯 http://www.cqvip.com 《经济师））２００８年第８期 的有序进行和管理。对于违法违纪的处罚，要明确处罚措施和处罚实施 单位。 ２．深化经济政治体制的改革。深化经济体制改革，全面推进建设现 代市场经济制度，逐步与国际接轨，推行国际惯例，引入先进的经济运行 规则，深化政治体制改革，必须根本改变选人、用人制度及权力分配制 度，减少行政权力干预和地方保护主义，确保政府投资建设项目中招投 标的公开、公正、公平。 ３．加强监管和违法违纪的查处力度。政府投资建设项目招投标中存 在的商业贿赂问题，破坏了公平竞争的市场秩序，严重损害了公共利益。 现阶段招投标过程中的商业贿赂已成为工程建设市场化面纱下的“潜规 则”。据有关方面统计，近年来查处的行贿受贿案件中，发生在工程建设 领域的约占１／３，其中的招投标环节，商业贿赂更加严重。政府投资项目 招投标中的商业贿赂与一般商业贿赂相比，具有行贿对象复杂、手段隐 蔽、环节繁多、目的多样等特点。这种“潜规则”违背了市场经济公平竞争 的基本原则，破坏了市场正常的运行秩序，损害了政府公共支出的投资 效益。 ４．建立健全社会监督机制。政府监管虽然是市场运行不可或缺的卫 士，但在某些领域可能就起不到作用。社会监督就会成为有益的补充。比 如施工企业、代理招标机构的挂靠行为、转包和违法分包行为、“关系专 家”等问题，其手续和程序都符合规定，从表面看不出什么破绽。这时，动 员社会监督，公示和举报方式就会起到关键作用，还有商业贿赂问题，群 众的眼睛是雪亮的，群众举报方式是防止、警示及查处商业贿赂的有效 途径。同时还要建立相应的举报人保护措施，防止举报人遭受到被举报 人的打击和报复。 ●工程建设 工企业市场竞争不良行为评价机制，狠抓管理，奖优罚劣。 ６．加强对业主的培训和教育，提高其法律意识和专业素质。有的业 主不是专业人员，为了建设项目从其它岗位上抽调有关人员，临时组建 基建小组．对招投标的有关法律法规认识不够和理解不透，认为自己只 要不从中谋取利益，招不招标，按不按法定程序进行招投标无所谓，招标 意识淡漠，遵守基本建设管理法规的意识较差，违反正常的建设程序，盲 目上马，搞献礼工程，形象工程，领导的讲话大于法，忽视工程招投标管 理，使招投标形式大于实质。应对业主进行相关法律法规及业务知识的 教育和培训。 ７．推行代建制。２００４年７月１６日，国务院正式批准了《关于投资体 制改革的决定》，将在全国范围内推行代建制，即在政府投资项目中逐步 推行代建管理模式，代建只是为了对政府公益性项目实施有效管理和建 立科学的责权分担机制，从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机 构中选任合格的代建人，政府作为投资任何业主以代建合同的方式将项 目实施建设的全过程（包括招投标阶段１委托代建人管理，并支付相应代 建费用的项目建设管理方式。代建制管理模式促使政府投资项目“投资、 建设、管理、使用”的职能分离．有利于提高投资效益和管理水平。目前， 国内尚未出台具有权威性的委托代建招投标示范文本和合同示范文本， 常常造成代建合同或协议中规定的责权利不清，给项目管理公司带来工 程实施、验收和收入等风险，同时也可能给政府投资项目带来风险。要开 展政府投资建设项目委托代建标准合同条件的研究，建立有效的政府投 资建设项目委托代建招投标的激励与约束机制，并加强我国政府投资建 设项目代建市场信用制度的建设。代建制仍需要进一步的发展和完善。 参考文献： １．全国造价工程师执业资格考试培训教材编审委员会．工程造价计 价与控制【Ｍ】．北京：中国计划出版社，２００６ ５．推进建设市场诚信体系建设。目前招投标相关方不诚信得不到应 有的惩罚，不诚信反而成本小、收益大。首先政府也要加强诚信，简化手 续和环节，及时拨付工程款，严格按照招投标法规和有关规定执行，减少 干预，废除地方保护主义条款；评标委员会公正评标，不打人情分；施工 ２．吴昱．政府投资项目招投标问题透视（上）卟施工企业管理，２００７ （２２６） 单位和招标代理单位也要廉洁自律，不行贿，减少串标、围标和陪标的现 象。建立全国统一的工程建设、招投标市场的廉政准入制度．建立健全施 （上接第２８０页）向科技化、外向化、规模化发展。 ３．筑巢引凤，加大招商引资力度。充分利 用县域外部的资源，生产要素和市场．在更大 的区域范围实现资源的有效配置。把“开放活 县 作为县域经济发展的重要战略．加大招商 引资力度，大手笔促大引进、大引进促大发展。 （作者单位：广东出入境检验检疫局广东广州５１０６２３）（责编：贾伟） 上来。坚持发扬民主，规范决策程序，建立和完 善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决 策机制，建立健全重大问题集体决策制度、专 家咨询制度，社会公示和听证制度、决策责任 制度以及重大工程招投标制度，努力推进政府 加农民收入，有利于促进农村富余劳动力的转 移，有利于农业土地规模化经营和提高农业效 益，也有利于从根本上改造农村传统生活方 式。并且，相对农村而言，城市可以提供较好 的基础设施，提供规模较大较集中的市场，提 供较多的便捷的社会服务，因而能够产生较高 是创新观念。要树立“县外就是外”的观念． 既要引进县外企业的资金．又要激活县内雄厚 一的民问资本。要开拓视野，适应市场，不能墨守 成规。二是创优环境。要努力营造文明高效的 的经济效益，实现县域经济的较快发展。由此 可见，县域经济的发展要以城市化为依托。发 展县域经济要坚持与城市化相结合。坚持“城 市支持农村”的方针，充分发挥城市对农村的 服务环境、开放有序的市场环境、宽松优质的 政策环境，形成吸收资金、技术、人才和企业的 “洼地”效应。首先要大力推进小城镇建设，提 高供水供电质量，以改善“硬环境”。其次是大 辐射带动作用。在推进县域城市化的过程中． 县域城市要充当好中心城市向农村扩散经济 技术的桥梁和农村向城市积聚各种要素的纽 决策的民主化、制度化和科学化。切实加强执 法队伍建设，努力建设政治合格，纪律严明．业 务精通．作风过硬的行政执法队伍。要以开展 保持共产党员先进性教育活动为重点，进一步 规范干部从政行为．加大从源头上预防和治理 腐败的力度。坚决遏制部门和行业不正之风． 增加工作透明度。要积极转变工作作风．把实 现群众愿望、满足群众需要、维护群众利益作 为一切工作的出发点和落脚点，时刻把人民群 众最关心的问题放在心上，全力以赴地去解 决，努力建设一个忧民所忧，乐民所乐的服务 政府，廉洁勤政、务实高效的责任政府．依法行 政、公正严明的法治政府。 带。逐步消除城市对农村人口的迁入壁垒．促 进农村土地向种植大户转移、工业企业向园区 胆“降门槛”，整顿地价、电价．重拳“打假劣”、 “治５－．－￣Ｌ”，以改善“软环境”，保护外商和企业 的合法权益，使平安真正成为外商投资置业的 旺地。三是抢抓机遇。要充分利用国家资金和 政策向内地梯度转移、平安县经济自主增长活 力增强的机遇，扩大对外开放．加大招商引资 力度。要通过外引内联，把有优势、有潜力的 项目引进来。四是创新方式。招商主体要由以 转移、富余劳动力向城市转移，逐步形成产业 发展、人口集聚、市场扩大的良性循环。 ５．积极改善发展环境，为实现县域经济和 社会发展的新跨越奠定坚实基础。县域经济不 是封闭经济，只有打破落后意识．对外开放．主 动走出县外引资金、引技术、引人才．县域经济 的发展路子才能越走越宽。只有营造更加优良 参考文献： １．王青云．县域经济发展的理论与实践．北 京：商务印书馆，２００３ 政府为主转向以企业、中介组织为主，推进业 主招商、代理招商、联合招商，采取“政府牵线、 经贸搭台、信息上网、企业唱戏”等手段．按照 “领导带动、政策启动、活动推动、部门联动、社 会行动”的方法，进一步完善招商引资的领导 机制和激励机制，切实加大招商引资力度。 ４．加快小城镇建设，优化城乡经济结构。 推进城市化，有利于相关产业聚集，有利于增 的发展环境，才能吸引投资者。为此，要落实科 学发展观，树立引资与引智、引技并重的理念， 把改善发展环境放在突出位置，为推动平安农 业、农村经济发展和社会的全面进步提供坚强 的组织保证和智力支持。 ６．加强政府自身建设，切实转变政府职 能。积极转变政府职能，切实将政府职能转变 ２．罗德明．经济转型与经济发展．北京：科 学文献出版社．２００２ ３．王长远．县域经济发展战略．北京：中国 经济出版社．２００５ （作者单位：青海广播电视大学宁８１０００８） 青海西 （责编：吕尚） 到经济调节，市场监管、社会管理和公共服务 一２８３—