湖北社会科学２００９年第７期 中部崛起与湖北发展 农村土地征用中的困境与对策 ——来自湖北农户调查的证据 王春超’，李兆能 ，李颖 （１．｜匕京大学汇丰商学院，广东深圳５１０６３２；２．国家统计局湖北调查总队，湖北武汉４３００７１； ３．华南师范大学经济与管理学院，广东广州５１００ｏ６） 摘要：当前，在农村土地征用过程中出现了一系列问题：第一，土地征用的开发质量不够高。企业发展缺乏 资金投入；第二，政府对土地补偿标准过低，农田水利设施等公共物品遭到不同程度的破坏；第三，失地农民的 就业安置困难，收入缺乏保障；第四，部分农民由于失地而致使生活陷入困境；第五，违法用地问题比较突出。 在土地征用过程中。政府应改革现行的官员业绩考评制度，理顺政府治理机制；利用一切社会资源为失地农民 开拓就业渠道，安置就业岗位；制定合理的土地征用程序，限制征地过程中政府广泛的自由裁量权；明确界定 征用土地的公共福利的内容和范围。 关键词：农用耕地；土地征用；土地补偿标准；失地农民 中图分类号：Ｆ３２１．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３—８４７７（２００９）０７—００７０—０４ 随着我国城市化的推进和社会经济的发展，非农部门 １７．９％。１９７８年以来，湖北耕地面积大面积减少集中在 对土地的需求呈现逐年增长的趋势。当一部分农村土地转 １９８４年一１９８７年，１９９２年～１９９３年，２０００年～２００３年三个阶 为非农用地时，也就形成了整个城镇和农村土地资源的再 段。其中，１９８４年～１９８７年间国家改革重点由农村转向城 分配。充分合理地利用土地资源，有利于促进城乡建设的发 市，农村乡镇企业大力发展以及高标准的道路建设占用了 展，改善人们的生活条件。因此，征用农用土地来发展城镇、 大量土地，这期间年均减少耕地面积６９．０６万亩，其中１９８５ 道路以及非农产业成为社会经济发展的必然要求。然而，在 年减少８８．６万亩；１９９２年一１９９３年，随着经济体制改革的 实际征用土地过程中存在一系列亟待解决的问题。笔者以 深入推进，促使一些地方大量征用了土地，使耕地面积减少 国家统计局湖北调查总队于２００６年对湖北省荆门市东宝 ９８．５８万亩，每年减少４９．２９万亩；２０００年～２００３年期间各 区、鄂州市、天门市、大冶市、钟祥市、汉川市、江夏区、襄阳 地纷纷建立开发区，实行招商引资，也占用了大量耕地，仅 区、夷阳区等９个市（区）进行的实地调查资料为主要依据， ２００３年就比上年减少８７．４１万亩。 分析当前土地征用的基本现状和主要问题及其深层原因， （－－）城镇建设、工业用地、道路建设是土地征用的主要 试图找出解决问题的新思路和对策。 方向。 一、湖北土地征用状况 据国家统计局湖北调查总队对荆门市东宝区等９市区 （一）城镇化、工业化使农用耕地逐年减少。 的调查，２０００年～２００５年，９市区共减少耕地面积３３４５７７ 城镇化、工业化需要占用大量土地，除了现有的非农业 亩，占２０００年初耕地面积的３．６％。２０００年征用土地面积 用地，还需要占用大量农业用地，这导致耕地面积大幅度下 ４１５１．８３亩，２００４年征用土地面积达２２９５３．７５亩，２００５年 降。据湖北统计年鉴资料，１９７８年湖北耕地面积５６５２．１ １万 为１３３６３．７２亩。从土地征用的用途看，２０００年道路建设占 亩，乡村人口３８９１．５万人，人平耕地面积１．４５亩，１９７８年～ 土地征用总面积的比例最大，占当年土地征用面积的 １９８８年年均减少耕地面积４０．４４万亩，１９８８年～１９９８年年 ４０．１％；其次是城镇建设，占２２．１％；第三是工业用地，占 均减少２５．６９万亩，１９９８年～２００５年年均减少３６．３５万亩。 １１．１％。从２００４年和２００５年的情况看，近两年土地征用最 至２００５年底农民人均耕地面积１．１９亩，比１９７８年减少 主要的用途是发展工业用地，２００４年一２００５年工业用地面 作者简介：王春超（１９８ｏ＿－），男，北京大学中国经济研究中心和汇丰商学院博士后。李兆能（１９６４一），男，国家统计局湖北调查 总队高级统计师。李颖（１９８ｌ一），男，华南师范大学经济管理学院博士研究生。 基金项目：中国博士后科学基金项目。项目编号：２００８０４４０００７ ・７Ｏ・ 积占征用面积的３２．４％，其次是道路建设用地，占２８．６％， 第三是住宅建设用地，占１２．１％，第四是教育基地建设用 地，占９．２％，第五是城镇建设用地等。详见表ｌ。 裹１湖北九市区土地征用情况调查 苴 定对部分有变更土地使用性质意图及征用土地满２年仍不 能投产的开发商，政府将依法收回土地使用权。在此种情 况下，失地农民和村集体仍有怨言。因此，土地征用工作面 临着严峻的问题。 ２０００芷 ２００４年 ２００５拄 ２０Ｏ０焦 ２０Ｏ４矩 ２００５芷 ２ＯＤ４、 （一）土地征用的开发质量不够高，企业发展缺乏资金 位 ２００５两 土地征用面积 投入。 田 ４１５１．８３ ２２９５４．１ １３３６３．．７２ 比重％ 比重％ 比重％ 年比重氍 开发商往往只注重“圈地”而并没有真正投资于征来的 １．工业用地 田 ４５９．６２ ８１９５ｍ ３５７３．７２ １１．１ ３５．７ ２６．７ ３２－４ 土地。例如武汉市江夏区房地产开发面积较多，所建的小 ２城镇建设 田 ９１６ＪＤ０ ９５２．３７ １９３０．０ｏ ２２．１ ４．１ １４．４ ７．９ 户型经济实用房屋少，形成了部分房屋空置的现象。有的 ３．道路建设 田 ｌ６６６．２５ ６５７８．１５ ３８２１ＪＤ０ ４０．１ ２８．７ ２８．６ ２８．６ 工业项目规模较小，科技含量低，效益不高。大面积征地， 其中国道 亩 ２８肿 ０．７ Ｏ．０ Ｏ．０ ０．０ 小规模生产或未生产，既不利于可持续发展，又不利于土 １．商业用地 田 ４５８．ｏ３ ４２２．２３ ２０６．０ｏ １１．０ １．８ １．５ １．７ 地有效利用。天门市近年来采取各种措施大力发展招商引 ｓ 住宅 田 ３９８．００ ３ｌ９７舯 ｌ２０ＯＪＤｏ ９．６ ｌ３．９ ９．０ １２．１ 资，甚至招商任务落实到各单位，并将任务列入年终考核 其中商业住宅 田 ９６９ＪＤｏ ０．０ ４．２ ０．０ ２．７ 项目。这一措施使得２００４年以来，有２２家企业落户开发区 ５．教育 田 ９．００ ３３３３ＪＤｏ Ｏ．２ １４．５ ｎＯ ９．２ ７．其它 田 ２４４．９３ ２７６－３７ ２６３３ＪＤ０ ５．９ １．２ １９．７ ８．０ 群力村。但这些企业技术含量不高、集团规模较小，投资强 度不大，甚至一些投资商只圈出一块地。没有后续资金注 （三）土地征用开发在一定程度上促进了地方经济的发 入，企业没有培育起来，导致被圈耕地没有得到及时利用， 展。 造成土地资源极大浪费。 据国家统计局湖北调查总队的调查，２００５年９市区在 （二）对土地补偿标准过低，农田水利设施等公共物品 被征用的土地上建立的企业个数为８０６个，比２０００年上升 遭到破坏。 １４９个，增长１８．５％；企业利润９１５８３．８万元，比２０００年增 一些地方在推进城市化的过程中，工业发展滞后。二、 加１４４４６．３万元，增长１８．８％，上缴税金５２８０１．５万元，比 三产业发展不够，政府对失地农民的补偿难以兑现，农民 ２０００年增加２７９８９．９万元，增长１．１倍。特别是位于城郊的 无处就业，造成失地又失业，生活失去保障。笔者近年来在 江夏区土地征用开发效果明显。到２００６年７月底为止，江 江夏区的调查中发现，土地征用补偿费以往每亩８０００元， 夏区共引进企业５１６个，其中内资企业４９０家，外资企业 到２００６年也只有１００００元厂卣，青苗补偿在２００６年以前每 ２６家，一些企业为加速经济发展，还在不断扩张而征用土 亩２００元一３００元不等，到２００６年也只有４０Ｏ元厂卣。据测 地。据不完全统计，２００５年企业征用土地达５１５个，从业人 算，２００５年江夏区农民每人每年的平均消费不会低于 员为４２２３０人，当年产值４４６５１０万元，分别比２０００年增长 ２７１３．３２元。‘啪较而言，政府的征地补偿费用很难满足农 ６４．５％、５９．１％、１１９．Ｏ％，企业利润达２２３２５万元，上缴税金 民生活的基本需要，一些农民因为失地而使得生活沦落为 ２４５５８万元，分别比２０００年增长２．０倍、２．２倍，２００５年人 赤贫水平。此外，农村广大地区的水利设施是经过多年的 均工资１０７６９万元，比２０００年增长５３．１％。部分企业落户 努力建设起来的网络，某一个环节不畅都可以使整个网络 江夏，带来了较好的技术、管理水平、经营理念，以及良好 瘫痪。然而，近年来一些地方在征用土地后平整土地时使 的商品经济信息，加速了江夏区经济的快速发展。 水利设施受到破坏，影响了未征用土地农民的生产和生 二、土地征用中出现的主要问题 活。 为了加强土地管理，政府部门制定了严格的土地管理 （三）失地农民就业安置难，其收入缺乏保障。 办法，并设立了专门的机构，基本做到了土地征用开发有 各地政府在征用土地时也会考虑解决失地农民就业问 计划、有目标、有步骤、有重点。但是各地在实施过程中，由 题，比如由征地单位吸纳一部分失地农民就业，但效果并 于土地的征用涉及面广，涉及的问题尖锐，而且时间较长， 不理想，返流率高。其主要原因一是年轻农民大都外出打 加之许多不可预期的因素，使得土地在征用过程中出现了 工，在家的大多是年龄偏大的失地农民，他们一般文化水 一时难以解决的问题。例如，在天门市开发区群力村，政府 平低，缺乏专业技能，开发商即使吸纳他们，也只是为了应 补偿该村土地补偿费１００００元，亩；安置补偿费８０００元， 付政府；然后，再以各种理由精简或用苛刻的条件（工种 亩，地上附着物和青苗补偿费１０００元厂卣。这些费用中，地 累、工时长、工资低）使失地农民主动放弃就业。二是引进 上附着物和青苗补偿费１０００元庙是规定给农户的，安置 的企业效益不佳，可持续发展能力低，迫使许多已经因失 补偿费８０００元庙，由村里按人平统一分配。因此，失地农 地而受到雇佣的农民工下岗。上世纪９０年代后期随着国有 民人平可获安置补偿费１００００多元。该村征地是工业用地， （集体）企业改制，部分原在国有集体企业就业的无地农民 合同规定属于分成性占地，即开发商投产两年后交税，政 被迫下岗待业，陷入了“种田无地、上班无岗、低保无份”的 府按税收的８０％返开发区，开发区再按５０％的返村，由村 艰难境地。三是开发商大多倾向于雇用年纪轻、素质高、工 按人平分成到户，这种方式可使农民受益。合同进一步规 资低的外地人员，理由是便于管理。天门市群力村２００４ ・７１． 年一２００５年因土地征用直接安置本地劳动力５５人，仅占该 村劳动力的７．２％。 （二）土地制度不完善，对土地征用行为的监管乏力。 土地事实上已经成为农民生活的基本“保障”，然而当 前的土地制度对农村集体土地产权缺乏应有的保护。土地 制度对农户拥有的土地使用权和集体所有权的保护呈现弱 化的趋势，这使得政府的土地征用行为产生了一定的随意 性，而不能受到有效监督。雷震、邢祖礼的研究也认为当农 （四）部分农民由于失地而致使生活陷入困境。 首先是无稳定收入但生活开支加大。如天门市开发区 群力村距天门城区仅４里～５里路，土地征用前总耕地 １３４０亩，当前仅剩下１００余亩耕地，即占九成以上的当地 农民失去了土地。这些失地农民多以打工收入为主。我们 在对当地５家农户的访谈中发现，征地以后五户家庭年总 收入６００００元，比征地前的９００００元减少３３．３％，户平减少 民的土地产权的制度环境超过某一程度时，农民所得的征 地补偿与机会成本相等，否则补偿将停留在最低生存线 上。ｆ２】由此，对农地产权的保护至关重要。政府往往通过自 行的城市化和工业化发展规划对土地产生大量需求，并将 ６０００元。征地以前家庭的柴、米、油、菜等大宗消费品都是 自给自足，征地以后这些日常消费品只能从市场上购买， 一户仅米、油、菜三项一年就要多开支４０００多元，且水、 电、煤、气等物价上涨，增加了他们的生活负担。其次是“三 无”（种田无地，就业无能，低保无份）老人生活困难，以往 的少量田地还可以勉强维持生计，然而在征地过后，他们 的生活则陷入了更大的困境。这些老年人大多在５５岁～６５ 岁，以前种地虽然收入不高但生活相对稳定。征地以后，老 人的生活只能依靠有限的征地补偿费，生活更加困难了。 （五）违法用地问题突出。 由于国家宏观调控政策与地方微观经济规划存在一定 的不协调性，尽管各地在努力贯彻实施新土地法，但由于 历史积累的问题多，在依法用地、规范用地上的矛盾依然 十分突出。江夏区每年审批使用土地面积５０００亩～８０００ 亩，但实际用地大于以上水平。在土地开发的在建项目中， 待省级政府审批项目用地数额较大，存在多头引进开发违 法建房问题。襄阳区农村个人建房乱占耕地、滥用土地现 象也很突出。据统计，２００２年一２００５年，全区共有２０１６户非 法占用土地６０７．４．７亩建房。违法征用土地面积难以控制， 迫使土地的配置效率在低水平徘徊。 三、土地征用中出现问题的深层原因 （一）片面的利益驱动使地方政府官员利用土地谋取高 额利润。 尽管科学发展的观念在各级政府中逐步深入人心，然 而当前仍然存在着以ＧＤＰ、招商引资数额和财政收入等主 要经济指标对政府官员进行考评的制度安排，此类制度为 地方政府官员单纯追求短期经济增长速度而很少顾及经济 增长质量和经济发展的可持续性等问题提供了诱因。在此 诱因下某些地方政府的征地行为目标被扭曲。具体而言， 政府征用土地的基本目标是促进城镇经济乃至农村非农经 济的合理发展，然而由于政府官员从个人或者部ｆｑｄ，团体 的利益出发，而相对忽略了农民本身的利益，这使得农民 的基本生存权利难以得到保障。此外，由于政府工作目标 的短视行为，使得相当数量的企业因招商引资而来，却由 于企业缺乏持续发展的能力而不能长期持续发展，甚至有 些企业的基本目标仅仅定位于“圈地”，缺乏长远而稳健的 后续投资。政府对非公共利益的征地具有更强的动机和偏 好。Ｉｌｌ因此，征地导致部分农民生活困难和地方经济的泡沫 丛生。 ・７２・ 土地征用工作付诸实施。土地资源的配置过程在农民看来 是重要的生产要素优化配置的过程，应该是对整个城乡福 利改进的综合调节，而对政府部门而言土地资源的配置过 程更多的则是为自身带来强大利益的过程。在土地征用制 度无法得到有效监管的情况下，土地征用泛滥也就在所难 免。因此，尽管国家已经制定了“最严格的耕地保护”制度， 但依然存在着相当部分土地被盲目征用的现象。此种情形 的症结正在于缺乏完善的事前的论证机制和事后的跟踪、 监管机制。 （三）征地补偿费的测算方法及收益分配不尽合理。 一方面，当前的土地征用补偿办法一般采用对土地原 有产出品的产值作为计算土地补偿费的基础，这种计算方 法没有考虑到市场对土地需求的价值，也没有从土地动态 价值变化上去考虑，而只是从静态的原有土地的产出价值 考虑。这种补偿费用的方法对土地的动态价值变动是缺乏 认识的。我们认为，对土地补偿费用的测算需要从动态价 值流的角度对土地的预期产出进行分析和测定，预期产出 不仅取决于土地原由产出品的价值，还取决于当前的市场 状况以及消费物价的变动率。在综合分析土地价值的基础 上给予失地农民以合理补偿将更能形成征地利益各方的均 衡状态。另一方面，政府的征地补偿费在农民、集体经济组 织和乡镇政府之间存在着多次分配，农民则在分配中处于 利益博弈的弱势地位，因而其利益容易受到损害。土地收 益经过多次分割，最终失去土地的农民得到的收益仅占土 地收益的５％一１０％。删 （四）征地补偿立法体系有待完善。 由于补偿问题在宪法中并没有明确规定以及缺乏违宪 审查机制，也没有其他的统一立法，导致许多应当予以补 偿的情形没有相应立法规定，使农户乃至村集体的利益遭 受损失。当前的各种土地管理法规所涉及的征用土地补偿 问题并没有统一而具体的标准且容易形成重视权力导向而 忽视权力的限制导向。此类问题往往使法规更注重政府征 用管理工作的方便而相对忽略了土地利益各方的权利保 障。此外，在当前我国的补偿领域，各层级的各类文件都可 以设定征地补偿标准，这往往导致农民的补偿权利被虚 置。以土地权利补偿为例，既有土地管理法，也有各类行政 法规，还掺杂有各种各样的规章、地方法规及其他文件。因 此，土地补偿立法体系有待完善，我们尤其是需要认识宪 法权威的重要性。 四、完善土地征用工作的对策建议 的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权；司法救 济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约 政府的土地征用行为。在每一个征用环节中，我们都需要 有明确的信息传递机制以及不同意见的表达和沟通机制， 进而为土地征用工作的合理开展提供体制保障。 （四）明确界定征用土地的公共福利的内容和范围。 政府部门在规划和征用土地时需要严格区分“公共利 益用地”和“非公共利益用地”区别对待闭。对于“公共利益 用地”则需要充分运用政府的公共权力，从社会经济发展 （一）改革现行的官员业绩考评制度，理顺政府治理机 制。 在官员的考评指标中可以试行纳入农地保护的绩效指 标，此类指标需要关注农村土地开发前后所涉及的农民生 活现状、土地开发后企业的发展状况以及开发土地的利用 状况等方面。在土地征用管理上需要充分考虑农民的意愿 和村集体的意愿。在合理规划村集体的同时对农村集体的 土地进行定期跟踪观测，并提出土地整理的有效办法。在 的整体出发对土地资源配置进行合理的论证。政府部门在 政府治理方面，则可突出对农民基本生存权利的维护，土 地产权与农民的生存权联系在一起，在土地产权弱化的条 件下，农民事实上也已经处于权利弱化的境地。因此，地方 政府宜加强对农民土地产权的保护工作，制订严格的保护 机制力求农民、村集体和政府的利益达到相对均衡。 （二）利用一切社会资源为失地农民开拓就业渠道，安 置就业岗位。 土地被征用后，地方政府则应该充分发挥政府组织体 系的优势，促进失地农民迅速就业。第一，政府部门可以利 用征用所处的开发区专业市场较繁荣，引进企业多，就业 空间大的优势，积极发展劳动就业市场，同时积极与落户 企业进行协调，在开发区所在的企业和部分农民之间构建 劳动就业市场，为失地农民子弟到企业就业提供平台支 持。第二，鼓励农民自办工厂，荣向第二产业；增设商业服 务网点，发展第三产业。第三，完善失地农民的社会保障， 尤其需要关注低收入农户，可以将特困家庭和五保户纳入 城市的低保范围，定期定量给予一定的生活补助。 （三）制定合理的土地征用程序，限制征地过程中政府 广泛的自由裁量权。 在征地程序上采取优化措施，明确征地所牵涉的利益 各方的权利和义务。 土地征用程序一般包括三个步骤：征 用土地的公告或通知程序，必须保证相关经济利益主体充 分的知情权；所有受影响的土地权利人参与土地征用过程 开展大量调查研究的基础上聘请专家对土地征用的成本与 收益进行分析，从增进当地社会公共福利的视角来分析判 断，进而形成最佳的方案。对于“非公共利益用地”则需要 结合土地征用各个方面的基本意愿。此时，政府不干预土 地资源的配置工作，但可以适当协调和引导土地的合理流 转，为土地资源的充分利用起到协调和引导的作用。 注释： ①根据国家统计局湖北调查总队２００５年农户调查 的基本数据测算得到。 参考文献： 【１】黄祖辉，汪晖．非公共利益性质的征地行为与土地 发展权补偿田．经济研究，２００２，（５）． ［２】雷震，邢祖礼．农村土地征用中的价格博弈分析Ⅱ】． 财经科学，２００６。（８）． 【３】黄征学．土地征用存在的问题及其对策思路Ⅱ】．中 国发展观察，２００６，（５）． 【４】吴志良．略论土地征用的公共利益目的【ＯＬ】．ｈｔｔｐ： ｆｌ ．ｒＭ．ｗｈｕ．ｅｄｕ．ｃｎ／ｓｈｏｗ．ａｓｐ？ＩＤ＝７３１． 【５】李燕琼，嘉蓉梅．城市化过程中土地征用与管理问 题的理性分析Ⅱ】．经济学家，２００６，（５）． 责任编辑郁之行 ・７３・